第一节 公正补偿规范的演进

一、补偿规范诞生之前：未经补偿的征收盛行

在殖民地时期，英国殖民统治对北美殖民地的财产秩序造成了巨大冲击。殖民地官员凭借王室特权，大肆进行征收；同时，地方立法机构秉持共和主义思想，导致个人财产权常常屈服于公共利益，因此，未经补偿的征收在这一时期屡见不鲜。

（一）英国封建王权思想

1066年，诺曼底公爵威廉加冕为英格兰国王，并在全国推行封土制。这一制度将土地分封给各大功臣，封臣在接受分封时必须对国王宣誓效忠，成为国王的臣民。国王被视为英国境内所有土地的最终所有者，这意味着国王有权在未经土地占有者同意的情况下取得土地。例如，为了实施统治、防御国土或发展国家经济，国王可以在私人财产上修建道路、堤坝，或挖掘私人土地上的硝石、金矿等，而无需给予补偿。在这一时期，土地财产权并非由土地占有者或其他因素决定，而是完全由封建王权所决定。

16世纪初，英国殖民者踏上了北美大陆，并在18世纪中期前，在北美大西洋沿岸陆续建立了13个殖民地。随着殖民者的不断拓荒，英国的法律思想、制度、风俗习惯等逐渐渗透到北美殖民地，对殖民地的各项制度产生了深远的影响。可以说，美国社会的各项制度，包括土地征收制度，都或多或少地受到了其宗主国的影响。在殖民统治下，殖民地被视为英国国王的私有财产，土地权利的正当性和合法性都要追溯至英王本身。

尽管17世纪的英国已经开始质疑未经补偿之征收的正当性，并将补偿作为英国议会强制购买财产行为的一般要件，但由于北美独特的环境，英国的补偿观念并未在北美各个殖民地得到广泛传播。仅有少数地方政府法令规定对被征收的财产权人给予相应的救济，如磨坊法案（Mill Acts）。然而，多数殖民地政府仍然根据最初的王权和立法授权条款限制个人财产权。殖民地官员可以认为财产权人（及其相关利益者）未能遵守其设定的条件（即充分地开发、利用其土地），或者通过原初土地赠与及其所包含的封建特权实施征收，而不给予被征收的财产权人任何补偿。尽管有些学者认为，“即使法律没有明确规定补偿，自然法也有支持补偿的规范作用，并将补偿视为一项普遍原则”，但英国殖民统治并未为美国殖民地培育出根植于英国“财产权神圣不可侵犯”思想和“征收必须给予补偿”之实践的沃土。

（二）共和主义思想与殖民地时期的制定法

随着殖民统治的深入，英国政府的高压政策导致殖民地与英国之间产生了裂痕。地方立法机构与殖民地王室官员形成了对峙，捍卫殖民地居民的共同理想成为彼时美国的主要任务。公民利益共同体的观念逐渐生成，殖民地居民对地方立法机构表现出空前的信任，笃信立法机构作为人民的发声者，能够正确地感知公共利益并界定个人权利。“所有的财产在其人民的保护下都是安全的”，这一理念逐渐深入人心。共和主义思想取代了王室特权理念，成为正当化这一时期政府未经补偿之征收的思想基础。

按照共和主义思想的理解，社会是一个有机整体，人是政治上的人，人本身包含了某种道德目的，这些目的本质上是社会性的。人们必须通过参与共和国的活动来实现自己。相应地，政府存在的目的之一就是培育公民美德和促进共同利益。在这一时期，“对公共利益的信仰”以及将公共利益置于私人利益之上的观念，成为殖民地人们的共同信念。整体公共利益至高无上，个人的自我实现则次之。“个人无私奉献于公共利益”被奉为圭臬。共和主义思想认为财产具有重要的地位，并且具有多元面向：财产既可以为个人参与政治活动提供必要条件，也可能诱发腐败并最终侵蚀公共利益。在这一时期，对财产欲望的克制和谴责频繁出现在共和主义的修辞中。“为了整体的更大利益而牺牲个人利益构成了共和主义（republicanism）的本质”，人们普遍认为，“私有财产……是社会的产物，当社会需要时，它应响应社会的呼唤，哪怕是最后一个铜板；故而它对公共危机的贡献……被认为是……原来承受的义务的回报，或是正当债务的支付”。换言之，政府可以为了促进公共利益而削减或者限制个人财产权。

在此背景下，美国殖民地时期的制定法几乎不承认公民在政府征收其财产时享有补偿的权利。例如，1632年的弗吉尼亚公路法案、1636年的普利茅斯公路法案、1666年的马里兰公路法案、1704年的新泽西公路法案以及1721年的南卡罗来纳公路法案等均规定，政府不必为修建穿越私人土地的公路支付补偿。1699年的宾夕法尼亚公路法案和1704年的特拉华公路法案则放宽了要求，指出政府无需为修建横跨未开发土地（空地、没有建筑物或其他东西的土地）的公路支付补偿。不过，马萨诸塞殖民地的宪章是一个例外。1641年，马萨诸塞通过了《自由典则》（The Body of Liberties of 1641），该典则规定：“非为公共使用或者服务，不得被强迫（press）服务或者征收（take）任何人的牲畜和货物，若牲畜和货物因此死亡或者遭受损失的，所有人应当得到补偿。”然而，常态的未经补偿的征收却极大地促进了美国殖民地时期的经济发展：它降低了道路修建的成本，并顺利地将土地和桥梁的所有权转移给了能够合理利用此类财产的人。

殖民后期，诉诸封建王权来证成未经补偿之征收的做法逐渐淡出了美国征收实践的历史舞台。但人们仍未普遍承认征收补偿的必要性，未经补偿的征收仍然大范围存在：未开发的土地被大量征收用于修建公路，所有类型的货物都可能被强制征收为军用物品。

二、补偿规范初现：州层面上的征收补偿

在美国独立战争时期，大量褫夺公权法案（Bills of Attainder）得以通过，各州在战争期间滥用此类法案，引起了人们的广泛忧虑。为了规范州政府的征收行为，少数州宪法和联邦制定法开始纳入明确的补偿条款，然而，受限于当时的条件，这些努力收效甚微。

（一）共和主义思想的淡化与自由主义思想的兴起

共和主义思想不仅对美国殖民地时期的征收补偿政策产生了深远的影响，也为美国殖民地挑战英国统治提供了重要的智识支持。然而，一旦各州立法机构在与王室官员的对抗中取得胜利并自行掌权，斗争期间被掩盖的社会分歧便暴露无遗。州立法机构开始采取各种具有财产再分配效果的措施：通过制定法征收反独立者的财产，通过发行货币等手段来援助债务人。这一系列行为导致美国人民逐渐失去对立法机构的信任，并开始重新审视共和主义思想，拒绝整体公共利益至上的传统观点。在此背景下，一批批非共和主义思想家涌现，如约翰·亚当斯、本杰明·林肯、詹姆斯·麦迪逊等政治家，他们主张政府不能削弱或限制个人权利，并试图划定一个个人可以行使权利且免受国家干涉的自由范围。

从整体历史进程来看，虽然共和主义思想并未完全消失在美国的政治话语中，但在这一时期，对立法机构的不信任以及对个人权利的日益关注在很大程度上削弱了共和主义思想的影响。共和主义思想所强调的整体利益开始为自由主义思想所强调的个人权利和自由所取代。1776年批准的《独立宣言》是自由主义思想的集大成之作，其中宣称：“……造物主赋予了人们某些不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利……政府的正当权力，来自被统治者的同意……”尽管财产权被杰斐逊排除在《独立宣言》所列举的自然权利之外，但他的目的在于保护广大人民追求幸福的权利，而并非否认财产权免受国家干涉的自由。到了18世纪中期，补偿规范开始在州宪法和联邦制定法中逐渐出现。1777年的佛蒙特州宪法、1780年的马萨诸塞州宪法以及1787年的西北法令都明确要求州政府在征收私人财产时必须支付补偿。

（二）1777年佛蒙特州宪法

18世纪中期，英国在与法国的战争中获胜，夺取了北美大陆的主导权，并随后宣布佛蒙特成为其殖民地，将其归入“马萨诸塞湾省”（Province of Massachusetts Bay）的管辖范围。此后，新罕布什尔与纽约均宣称对佛蒙特地区的土地拥有所有权。在新罕布什尔的授权下，佛蒙特地区的早期居民获得了土地所有权。1764年，英国国王乔治三世将该地区划归纽约省（Province of New York）管辖，但纽约省省长（总督）拒绝承认新罕布什尔省（Province of New Hampshire）之前的授权以及早期居民在佛蒙特土地上的财产权益。同时，新罕布什尔省省长却将该省西部的大片土地出售给了移民，这一行为引起了纽约省省长的强烈不满。1770年，纽约省最高法院判定新罕布什尔省省长的土地买卖行为为非法；1774年，纽约省立法机构发布公告，明确支持纽约省省长取代新罕布什尔省长的地位，并要求佛蒙特立即向纽约当局“投降”——即剥夺新罕布什尔省所授予的土地权益。独立战争爆发后，13个殖民地联合组建了新的国家，由于大陆会议不愿开罪纽约州，佛蒙特选择拒绝加入。1777年1月5日，佛蒙特宣布独立；同年7月8日，佛蒙特共和国（Republic of Vermont）议会通过了宪法。该宪法一直沿用至1791年，当年佛蒙特以第14个州的身份加入联邦。为避免混淆，本文直接称其为“佛蒙特州宪法”。

1777年佛蒙特州宪法中设立了补偿条款，该宪法第2条规定：“当任何人的财产在任何情况下被征收为公用时，所有人有权获得等价的金钱补偿（an equivalent in money）。”考虑到佛蒙特独立的历史背景，尽管佛蒙特共和国的制宪记录不完整，但其在宪法中作出此规定的理由却有据可查。一方面，佛蒙特始终坚持其早期反对纽约立法机构征收行动的原则，认为未经财产权人同意，政府不得征收财产；另一方面，为了避免州立法机构过度剥夺佛蒙特大部分公民的土地权利，佛蒙特通过制定宪法来确保其财产权不再受到立法机构类似威胁的侵害。这种财产限制与财产保护之间的平衡关系塑造了佛蒙特州宪法的补偿条款。根据佛蒙特州宪法的规定，佛蒙特州立法机构必须为其征收行为支付补偿，即使政府征收的是未经开发的土地用于修建公共道路，也不能免除补偿责任。

（三）1780年马萨诸塞州宪法和1787年西北法令

在立法机构信任缺失与个人权利备受瞩目的背景下，1780年的马萨诸塞州宪法与1787年的西北法令均纳入了补偿条款。

1780年马萨诸塞州宪法的出台有着复杂的历史渊源。1774年，独立战争爆发后，英国总督逃离了殖民地。随后，马萨诸塞宣布独立，并向大陆会议提出了一系列关于政府组建、权力分配等后续问题的咨询。大陆会议回应建议，以1691年英王颁发的特许令为依据组建马萨诸塞州政府。然而，这一提议遭到了马萨诸塞州西部地区伯克希尔和汉普夏县的强烈反对，他们拒绝采用这一“封建、压迫和腐败”政权所颁发的特许令来组建政府，并在《独立宣言》发表后，积极呼吁制定马萨诸塞州宪法。在政府组建问题未决之际，制宪纷争又起。利益集团间的斗争愈演愈烈，人们对立法机构可能侵犯财产权的担忧日益加剧。1778年，西奥菲勒斯·帕森斯（Theophilus Parsons）在其颇具影响力的《埃塞克斯决议》（Essex Result）中指出，政体必然包含两个利益截然不同的群体：有财产者和无财产者。在立法机构权力无限制的情况下，居民（inhabitants）的财产利益极有可能被削弱。尽管有学者指责《埃塞克斯决议》旨在为少数富人谋取政治权力，但其对财产权利的保护仍值得称道，并成为马萨诸塞州宪法的重要组成部分。

马萨诸塞州宪法蕴含了一个新观点，即“社会是由不可分割的利益集团组成的”。从该宪法的序言来看，宪法的制定过程本质上是一种合同或契约的签订过程，由构成社会有机整体的各类人共同参与。在社会或人民之间组建政府或制定宪法的首要目的，就是保护和捍卫个人的权利免受政府侵犯。马萨诸塞州宪法的批准和通过通常被视为个人权利的胜利，该宪法包含诸多财产权保护措施，其中就包括征收补偿条款。马萨诸塞州宪法第10条规定：“根据常规法，社会上的每个人都有权在享有其生命、自由和财产时受到保护……在紧急情况下，任何人的财产若被征为公用（public uses），都应获得合理补偿（reasonable compensation）。”

相比之下，西北法令中征收补偿条款的写入则略显偶然。独立战争期间，拥有西北大部分地区土地的纽约州和弗吉尼亚州将土地交给了中央政府。建国初期，国会试图通过制定法来治理西北地区，并为新州加入联邦创设制度条件。然而，部分国会议员担心制定法的通过可能会建立一个废除土地授予制度的地方立法机构，即议员可能反对法令，以确保原先从联邦政府获得的土地赠与不会因此发生变故，如被撤销或失效。为了消除国会议员的顾虑，确保西北法令的顺利通过，征收补偿条款被纳入了西北法令。西北法令第2条规定：“未经与其处于同等地位的陪审团或国法的判决，任何人的自由和财产不得被剥夺。若在公共紧急情况下，为了保护公共利益而征收任何人的财产或要求其提供特定服务，应给予完全补偿（full compensation）。”

尽管马萨诸塞州宪法和西北法令在征收补偿方面取得了显著进步，但舆论却对此表现出了罕见的沉默，州政府也对该条款置若罔闻，未经补偿的征收现象并未减少。

三、公正补偿规范确立：联邦层面上的征收补偿

詹姆斯·麦迪逊，作为美国宪法第五修正案的起草者，是财产权的坚定捍卫者。然而，麦迪逊所撰写的公正补偿条款在法律上具有狭义效力，仅适用于联邦政府的物理性征收。尽管公正补偿条款的主旨与反联邦党人所倡导的共和主义思想相悖，但对国家权力的警惕、对个人自由的热爱以及对财产保护的关切，使得这一条款在宪法批准后的数年内成为主导美国的法律和政治思想。

（一）自由主义思想与财产权保护理念

美国政治理论高度重视个人主义和财产权，但由于早期复杂的历史背景，征收与补偿之间的必然联系以及补偿在限制政府权力方面的重要性，最初并未得到自由主义者的充分重视。正如麦迪逊所言：“革命期间，保护财产的……必要性无人过问，在美国人口和财产的现行状况下……关于人的权利的规定本身就应该包括财产权利，可以从共和党的法律倾向中自然地推导出来，这些权益将越来越明确。”直到18世纪末期，自由主义思想和财产权保护理念才在美国得以广泛传播。美国制宪者认识到，美国社会的本质特征是不同利益集团之间的斗争，而“造成派系斗争最普遍、最持久的原因是，拥有财产的不同以及分配财产的不公。有产者和无产者在社会形成了不同利益。”财产权及其保护是个人在社会中存在的基础，充分体现了人在社会中的自由、地位和尊严，是构成自由的实质部分。

财产权与自由主义的结合强调了财产权的保护，以及财产作为政治自由的基础。尽管美国联邦宪法的制定者们对财产权保护在宪法中的地位有不同见解，但他们达成了基本共识：财产权必须提升到宪法层面，从而促使政府将财产权保护置于施政的首要位置。政府对财产的保护不能低于个人对财产的保护，只有这样，社会才能在公民个人不屈服于国家权力和影响的情况下，向更加自由和民主的方向发展。

（二）美国宪法第五修正案

自殖民地时期以来，美国征收补偿立法中关于补偿的表述多种多样，如真正价值（true worth）、应得赔偿（due satisfaction）、公正赔偿（just satisfaction）、合理补偿（reasonable compensation）和完全补偿等。1789年，美国宪法第五修正案以提纲挈领的方式规定：“未经公正补偿，不得将私有财产征为公用”，这标志着美国联邦层面征收补偿规范的开始。

美国宪法第五修正案的公正补偿条款的诞生既包含了历史的偶然性，也包含了历史的必然性。独立战争期间，褫夺公权法案的历史影响尚未完全消除。美国人民既希望通过国家权力保护私有财产权，又担心过大的国家权力可能带来更大的权利侵害。在联邦党人与反联邦党人的论战中，詹姆斯·麦迪逊于1789年提出了一份宪法修正案草案。该草案包含两条关于财产权保护的规定：一条是修改宪法序言，回归经典的洛克式表述，将财产与生命、自由和追求幸福的权利并列为神圣不可剥夺的基本权利；另一条是修改联邦宪法第一条，将征收补偿条款纳入其中。然而，麦迪逊的宪法修正案草案最初并未引起其他制宪者的共鸣。国会内部意见分歧，州层面的反对者一再主张推迟批准时间，甚至有三个州直接表示反对。

反联邦党人也对麦迪逊提出的宪法修正案持不同意见，有论者将此归结为反联邦党人对共和主义思想的偏好。慎思之下，反联邦党人开始减少对公正补偿条款的抵触情绪。宪法第五修正案的公正补偿条款旨在禁止联邦政府未经补偿征收私人的动产和不动产，这与佛蒙特州、马萨诸塞州以及西北地区实施的禁令是一致的。由于当时的联邦政府很少有机会实施征收，因此公正补偿条款的法律适用范围非常有限。在1868年宪法第十四修正案通过之前，第五修正案的公正补偿条款仅适用于联邦政府直接的、物理性的财产征收。通过补偿来约束联邦政府征收权的主张与宪法修正案批评者的政治宗旨并无太大冲突，因为他们都担心政府的权力过于强大，而不是过于疲软。反联邦党人深知麦迪逊的意图，他们推迟批准只是一个借口，旨在争取通过“保护州免受联邦政府干涉”的宪法修正案。

在宪法修正案审议过程中，参众两院对麦迪逊所提出的宪法修正案草案进行了大幅修改。从修改后的条款来看，征收补偿条款的实质内容并未发生变化：它既回应了反联邦党人的要求，也回应了公民对财产权的诉求。征收条款并非授予立法机构征收权，而是经由宪法确认立法机构的固有权力属性；财产权不可侵犯，公正补偿条款是对政府征收权的限制。即使政府的征收符合公用要件，在未经公正补偿的情况下，政府也不应剥夺财产权人的“土地或商品”。

尽管联邦宪法第五修正案以概括性的方式规定无补偿即无征收，但在第五修正案批准后的头几年里，反对补偿者仍然坚持其立场，认为政府在征收个人财产时无需支付补偿。在南卡罗来纳州，当财产权人要求政府对用于修建公路的被征收土地进行补偿时，州检察长明确指出这是一个“全新的诉求，因为它在我国历史上第一次被提出来……”直到19世纪20年代，公正补偿才得到普遍接受。