第二章 关键概念的界定及阐析
一 公路路政管理
（一）公路路政管理的含义与特点
1.含义
国内关于公路路政管理的定义主要有两种方式，一是国家法规的定义，二是部分学者根据国家法规做的补充。在这里，我们列举几种有代表性的观点。
《路政管理规定》第二条第二款将路政管理定义为：“县级以上人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构，为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据《公路法》及其他有关法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施的行政管理。”[1]
王进思认为，“路政管理是指路政管理机构根据国家法律、法规、规章的规定，为保护公路、公路用地、公路附属设施（以下简称路产），维护公路合法权益（以下简称路权），为发展公路事业所进行的行政管理。其目的在于维护公路合法权益，保障公路的完好、安全和畅通，促进公路事业的发展。”[2]
洪秀敏认为，“路政管理是我国行政管理的组成部分，所谓公路路政管理，是指路政管理机构根据国家的法律、法规和规章，对公路进行的行政管理，目的是为了保障公路使用质量，提高公路的社会经济效益。路政管理的对象包括人、社会组织、物质资源（路产）、时空资源（路权）和信息资源。”[3]
颜世晔、肖扬认为，“公路路政管理，是交通主管部门或公路管理机构为保护公路、公路用地、公路附属设施而进行的行政管理。”[4]
郗恩崇认为，“公路路政，就是国家行政权在公路行政管理中的一种体现，是国家行政权的组成部分，是指政府对公路行政管理中所衍生出的对其公共事务的组织、管理、协调与控制的活动。”[5]
从以上关于“公路路政管理”概念的界定中可以看出，尽管不同学者对“公路路政管理”的定义有所区别，但有两点是一致的：一是公路路政管理的目的是保护公路。这就把公路路政管理同公路养护管理、公路建设管理区别开来；二是公路路政管理的性质是一种行政管理，这把公路路政管理同公路损害索赔等民事活动区别开来。
基于此，我们将公路路政管理定义为：路政管理机构依法对公路路产、路权实施管理的一种行政管理活动。其主要功能在于：宣传、贯彻执行公路管理的法律、法规和规章；保护路产；实施路政巡查；管理公路两侧建筑控制区；维持公路养护作业现场秩序；参与公路工程交工、竣工验收；依法查处各种违反路政管理法律、法规、规章的案件；法律、法规规定的其他职责。[6]
2.特点
按照我国《公路法》《公路安全保护条例》《路政管理规定》中对路政管理的界定，结合实际运作情况，本书认为路政管理有以下六个特点：
第一，路政管理的主体为县级以上地方人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构。对于经营性收费公路，《公路法》《收费公路管理条例》《路政管理规定》都明确规定：“公路收费权或者由国内外经济组织投资建成的收费公路的路政管理工作，由县级以上地方人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构的派出机构、人员负责。”[7]
第二，路政管理的本质为行政管理。公路路政管理不是一般的社会管理活动，是以国家的名义进行的管理，体现了国家的意志，因此，路政管理权是由国家赋予行使的。公路路政管理的主体是交通运输主管部门和公路管理机构，其他任何机关组织都无权进行路政管理。正如《路政管理规定》所指出的那样：“路政管理是保护国家财产的管理，是以维护社会和人民的公共利益为出发点的管理，其本质是政府的行政管理。”[8]
第三，路政管理具有二重性，即自然属性和社会属性。公路的带状性和网络性等自然特性决定了它与社会的方方面面联系在一起，建设公路的根本目的就是“货畅其流、人便于行”，为经济建设和人民生活服务。因此，从管理的社会属性和公路的自然经济特性看，公路的路政管理具有广泛的社会性。路政管理社会性的另一体现就是具有法制性的特点，公路路政管理是代表国家履行公路行政管理的执法活动。[9]
第四，路政管理具有目的性。管理是人类的一种有意识、有目的的活动，它带有明显的目的性。作为国家行政管理行为之一的路政管理，也是一项目的性很强的管理行为。路政管理的根本目的就是保障公路的完好畅通，为社会提供完好、舒适、畅通的公路交通条件，只要公路完好畅通，路政管理的目的也就实现了，路政管理的所有行为都将围绕这一根本目的开展。在路政管理实践中，路政管理的目的通常体现在各类法律文件中，它是路政管理的出发点和落脚点，也是指导和评价路政管理活动的基本依据。
第五，路政管理具有系统性。公路路政管理的对象是公路，点多、线长、面广，内容丰富而广泛。从其作用范围来看，既有对内的规范性政策要求，又有对外的规范性政策要求；从其作用领域来看，既有经济方面的政策要求，又有政治、科学技术等方面的政策要求；从其作用层级来看，既有对微观层的政策要求，又有对宏观层的政策要求；从其作用类型来看，既有分配导向方面的政策要求，又有控制、协调与服务的政策要求。因此，路政管理具有明显的系统性，需要从系统的观点出发，在充分考虑路政管理系统内外因素的基础上进行综合治理。
第六，路政管理具有人本性。任何管理活动都要以人为中心，把提高人的素质、处理人际关系、满足人的需求，调动人的主动性、积极性、创造性放在首位，路政管理也具有“以人为本”这一特点。在路政管理中，以人为本包含内外两个层面的含义：一是外部服务。公路路政管理人员在实际工作中要以公众出行需求为导向，强化公路路政管理服务能力，始终把“更好地为公众服务”作为工作的出发点和落脚点，拓展服务的内涵、方式和途径，提升服务的品质，为人民群众提供方便、快捷、舒适、安全的运输服务；二是内部管理。路政管理要运用激励机制，通过满足人的各种合理需要调动人的积极性，重视路政管理人员的精神、价值观在路政管理中的作用。总之，树立“以人为本”的观念，就是要重视人的作用，这就要求路政管理人员在工作中要从公路使用者的利益出发，以“文明执法、热情服务”为宗旨，寓管理于服务之中，通过强有力的路政管理活动保证公路的服务质量。
（二）公路路政管理的具体手段
路政管理的手段是路政管理主体对客体实施管理的桥梁，是路政管理活动朝着预定方向发展的保障。如果路政管理手段缺乏，就会削弱管理者对管理对象的控制，降低管理权威和效能。在路政管理活动中，由于管理对象的特点和条件的不同，路政管理的手段也有多种形式。大体而言，有以下四种：
1.行政手段
行政手段是指依靠路政管理机构的权威，运用各种行政的决定、命令、规章制度、工作程序、法律等方式，以鲜明的权威和服从为前提，直接左右被管理者的管理方法。行政手段具有权威性、强制性、无偿性和垂直性。行政手段是路政管理的一个极为重要的手段。它以上级组织和领导人的权力和威信，以及下级的绝对服从为基础。通过行政手段的实施，一方面可以保证下级和上级在行动上完全一致，使下级完全置于上级的直接控制和影响之下。如交通部颁布实施《超限运输车辆行驶公路管理规定》并要求全国各地贯彻执行，这便是行政手段的具体使用。另一方面，行政手段的行使可以保障管理者与被管理者在具体路政管理工作上的协调一致。路政管理机构通过责令停驶、行政许可审批等行政手段的实施，使被管理者易于接受和认同，从而确保路政管理目标的实现。
按照行政手段的要求，各级路政管理机构和领导人的职责和权力范围是有严格规定的，各级路政管理机构之间，以及路政管理机构与管理相对人之间的关系都是明确的。行政管理手段能够使有关信息横向和纵向迅速传递，能够集中使用和灵活地调动人力、财力和物力，迅速解决路政管理中存在的问题和矛盾，保证路政管理工作的顺利开展。
2.经济手段
经济手段是指在客观经济规律直接起支配作用的情况下，通过各种经济手段的运用，按照经济原则调节各种不同的经济利益关系的管理方法。经济手段具有间接性、关联性和平等性。经济手段的主要内容是发挥各种经济杠杆如价格、工资、利息、货币、信贷、税收等的作用，以此反映和调节一定的社会利益关系。例如，在路政管理中，对超限运输车辆行驶公路以及占用、利用公路、公路设施等情况，路政管理机构按照民事关系向被管理者收取公路赔偿（补偿）费，就是一种典型的经济手段。它反映了国家和社会的经济利益，同时也调节国家、集体与个人的利益关系。当然，在法制建设还不完善的条件下，经济手段作为一种强调物质利益的方法具有一定的局限性，往往需要借助其他路政管理手段才能奏效。
3.法律手段
法律手段是指运用各种法律、法规、规章等，调节路政管理中的各种社会关系，保证和促进公路事业发展的管理方法。由于法律、法规是由国家权力机关和行政机关所制定和颁布的，它们的实施得到国家强制力的保证，因此路政管理的法律手段突出的特点是具有强制性。
法律手段是路政管理的主要手段，路政管理主要是依据《公路法》《路政管理规定》等一系列法律、法规、规章以及地方性法规、规章来制约和规范路政管理行为的，并通过对违法行为的处罚来确保路政管理目标的实现。例如，在实际的路政管理中，对违法行为依法作出的罚款决定，以及强制执行措施等，都是通过法律手段来付诸实施的。此外，由于法律手段对组织和个人产生极大的强制力，因此，路政管理法律手段的使用必须限定在法律、法规规定的范围之内，不能代替其他路政管理手段的使用，也不得随意、超范围使用，否则将会导致公路“三乱”行为，带来负面影响。
4.技术手段
技术手段是通过各种行业技术标准与规范等，来调节路政管理中的各种关系，从而达到保护公路完好的目的。路政管理带有极强的专业性，只有借助《公路工程技术标准》《公路养护质量评定标准》以及相关的权威技术鉴定，才能判定公路及其附属设施是否处于完好、安全的状态。因此，技术手段是路政管理工作中必不可少的一种手段。在具体的路政管理工作中，审批超限运输车辆行驶公路时桥梁加固处理与技术合同，挖掘、占用公路的修复鉴定，路政案件中其他鉴定意见等，都是通过技术手段来付诸实施的。
一般而言，路政管理的行政手段、经济手段、法律手段和技术手段相辅相成，互相渗透。在实际工作中，路政执法人员在处理同一路政案件时，通常同时采用上述几种手段，让其共同发挥作用。[10]
（三）公路路政管理的机构设置
路政执法机构是指为了完成国家赋予的路政管理职责，按法定程序组建的，具有一定层次和结构的有机整体。路政执法主体有两种：第一种是享有执法权的行政机关，如县级以上的交通局（委）。第二种是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。在实践中，因各地体制不同，主管路政的机构也不同，有广义和狭义之分。广义的路政管理机构，包括履行公路路政管理职能的机构、履行公路养护管理职能的机构、履行公路建设管理职能的机构等。狭义的路政管理机构，仅指履行公路路政管理职能的机构。目前，我国路政管理体制比较复杂。在不少地方，实行的是“管养一体”的体制，即履行公路路政管理职能的机构同时也是负责公路养护的机构。同时，交通综合执法改革也处于起步阶段，履行公路路政管理职能的机构也可能同时履行道路运输管理等其他职能。
本书倾向于狭义上的定义，即公路路政管理机构仅指履行公路路政管理职能的机构。该机构是否同时履行其他职能无关紧要，只要该机构履行公路路政管理职能，即为本书所称“公路管理机构”；如果该机构不具有公路路政管理职能，即使具有其他方面的公路管理职能，也不是本书所称的“公路管理机构”。是否履行公路路政管理职能，主要通过成立该机构的文件来判别，文件中如果明确该机构履行公路路政管理职能，即使只具有部分公路路政管理职能，也可以确认该机构为公路管理机构。不管“公路管理机构”的名称、体制如何，它们都应该具有共同的属性：一是履行公路路政管理职能；二是依法成立的事业单位。就目前我国公路管理体制来说，“公路管理机构”可分为如下三类：
1.“管养一体”的公路管理机构
比如公路管理局、公路管理处、公路管理段等。这些机构内部通常设置若干科室，比如养护科、路政科、工程科等。公路路政管理仅仅是其业务中的一项。
2.单一履行公路路政管理职能的机构
比如公路路政执法总队、支队、大队。这些机构仅负责公路路政管理工作，而不管其他事项。支队通常内设若干岗位，如财务岗位、巡查岗位、查处岗位等；下设若干勤务大队和直属机构。大队通常内设办公室、财务科、业务科等科室，下设若干勤务中队，如巡查中队、机动中队等。中队是最基本的勤务单位，通常支队给大队布置任务，由中队落实。以湖北省为例，该省路政管理是“条块结合，以条为主”的管理体制，机构设置特色为“一门两牌”，即省公路局下设公路路政管理处（路政管理总队），各地市州设置路政管理支队，县级公路管理局设置路政管理大队，大队下设路政管理中队。省公路局路政管理处对各地市州公路管理局路政支队、各县公路管理局路政大队进行行业管理，各地市州公路管理局对路政管理大队进行业务指导。其他省市也有单独成立路政管理局的，如辽宁省交通厅公路路政管理局、甘肃省公路路政执法管理局、黑龙江省公路路政管理局等。
3.履行公路路政管理职能的交通综合执法机构
比如交通行政执法支队、大队等。这些机构的职能通常还包括运管、港务等。公路路政管理仅仅是其业务的一项。该类机构设置类似单一履行公路路政管理职能的机构，只是业务内容有所增加而已。
此外，也有研究者从路政管理组织形式的角度将路政管理机构分为横纵两类。一是横向结构，即职能制。它是按照不同的工作性质，在同一路政管理机构内平行地设置若干部门，每个部门的职位和职权的范围基本相同，但业务内容不同。各部门都以路政管理机构的总体目标为自己的工作对象，并对其共同的上级机构负责，它不能脱离其所在的路政管理机构而独立存在。路政管理机构横向结构的外在表现形式为：路政管理总队下设办公室、巡查科、财务科等；二是纵向结构，也称为层次结构，即层级制。层次结构是指路政管理机构从纵向上分为若干个层次，每个层次所管理的业务工作性质相同，上下层级之间是隶属关系，下级对上级负责，各层次管辖范围随着层级往下相对缩小。全国现行路政管理机构可以划分为上、中、下三个层级，上层是领导和指挥机构，中层是辅助传递机构，下层是具体执行机构。从各层级的人员编制结构来看，呈梯形或金字塔式。从我国目前的实际情况来看，路政管理机构以省为区域，基本上可分为省、地（市）、县三个层级的管理机构，机构设置的一般模式是：省设路政管理总队，地（市）设路政管理支队，县设路政管理大队。[11]
（四）公路路政管理的法规体系
路政管理是国家现有法律赋予公路交通部门的唯一的一项行政执法职能，也是公路管理的核心内容，在我国公路交通事业中，具有极为重要的作用和地位。公路交通事业是否步入法制化的轨道，关键看路政管理是否步入法制化的轨道。路政管理与公路的形成和发展一样，源远流长，早在殷商时期，就已经设官专门负责这方面的工作。新中国成立后，我国公路路政管理法制建设历程大致可以分为以下三个阶段。
1.国民经济恢复和发展时期的路政法规
早在1950年，中央财经委员会、交通部就印发了《公路留地办法》。1956年，交通部、邮电部、电力部联合颁发了《关于处理电线与行道树互相妨碍的规定的联合通知》，规定了行道树与电线干扰的处理原则和办法。1957年，铁道部、交通部、农业部、水利部联合印发了《关于各部门基本建设工程占用公路暂行规定的联合通知》，规定了各部门的权责以及赔偿事宜。1958年，交通部、水利部联合印发了《关于公路沿线兴修农田水利工程需注意事项》。1962年，国务院印发了《关于加强公路养护的指示》。这些早期的文件不仅对于搞好路政管理起到关键的作用，而且也充分反映路政管理在当时国家经济建设和社会发展中的重要地位。
2.“文化大革命”时期的路政法规
“文化大革命”时期（1966—1976），由于林彪、“四人帮”的干扰破坏，唯心主义盛行，极“左”思潮泛滥，把规章制度当作“管、卡、压”的手段进行批判，管理机构遭到冲击，交通秩序混乱，公路建设和管养工作几乎瘫痪。
为了改变这种状况，加强公路养护和管理工作，1975年，交通部颁发了《公路养护管理暂行规定》，提出了“全面养护，加强管理，统一规划，积极改善”的方针，明确了公路养护职工应和交通管理人员密切配合，积极做好路政管理工作。1978年，交通部、石油部颁发了《关于处理石油管道和天然气管道相互关系的若干规定》，这一《规定》规定了各种管线与公路交叉或接近问题的处理措施。这些规定的出台，对于挽回“文化大革命”期间公路发展的损失起到了积极作用。
3.十一届三中全会以来的路政法律法规
1978年党的十一届三中全会召开后，随着改革开放的深入和国民经济的发展，公路路政管理工作进一步引起各方面的重视。1983年国务院印发了《关于加强公路路政管理保障公路安全畅通的通知》，这是新中国成立以来国务院第一个关于路政管理方面的专门文件。1987年国务院颁发了《中华人民共和国公路管理条例》，对路政管理作了系统的规定，这是国务院第一个关于路政管理方面的法规。这也说明国务院对路政管理工作的高度重视与关注。自此，路政管理工作有章可循，全国各地开始组建路政管理机构，配备专职路政管理人员，路政管理工作被列入各级行政机构的重要议事日程。
1997年7月3日，《中华人民共和国公路法》由第八届全国人民代表大会常务会议审议通过，并于1998年1月1日起施行。这是国家的一部重要法律，也是我国公路交通事业的龙头法。它确立了公路在国民经济和社会发展中的法律地位，同时也将路政管理作为一项重要的法定职责予以明确，这标志着公路管理工作步入法制化的轨道，路政管理有法可依。《公路法》颁布实施后，按照《公路法》的有关规定，交通部先后出台了《超限运输车辆行驶公路管理规定》《公路监督检查专用车辆管理规定》和《路政管理规定》等一系列部门规章，初步构筑了以《公路法》为龙头的路政管理法律体系，从而为强化路政管理工作提供了较为健全的法律保障和手段。这些法规规章实施后，各省（市、区）在各级党委、政府和交通部门的领导下，开展了轰轰烈烈的宣传贯彻活动。同时，进一步完善路政管理部门，充实路政管理人员，并通过地方人大、政府等机构，加快了路政立法步伐，出台了一大批地方性路政法规、规章，如《湖北省公路路政管理条例》《浙江省路政管理条例》《武汉市公路路政管理规定》等。
就整体而言，当前路政管理的法律依据主要有以下几个层次：一是法律，是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件的总称，如《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》等；二是行政法规，是指由国务院制定的规范性文件的总称，如《公路安全保护条例》等；三是部门规章，是国务院各部委制定的规范性文件的总称，如《路政管理规定》《超限运输车辆行驶公路管理规定》《公路监督检查专用车辆管理规定》等；四是地方性路政法规和规章等。上述法律、法规、规章及规范性文件已初步形成了路政管理法律体系，其法规框架及效力层次见图2—1[12]。
图2—1 路政管理法规体系
如图2—1所示，宪法法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章处于不同层级。法律必须符合宪法，不能与宪法相抵触；行政法规必须符合宪法和法律，不能与宪法和法律相抵触；地方性法规和地方政府规章必须符合法律、行政法规，不能与法律、行政法规相抵触。在实践中，地方性法规如与部门规章发生冲突，其争议应由全国人大常委会解决。地方政府规章如与部门规章发生冲突，其争议应由国务院解决。
二 公路路政管理岗位设计
（一）公路路政管理岗位设计的内涵
岗位设计亦称工作设计，是指为了提高工作绩效，达到组织目标，在兼顾个人需要的基础上，将任务组合成一套完整的工作方案，重新确定工作的内容和流程，对工作内容、工作职责、工作关系等进行设计的过程。其目的有两个：一是使组织内部职位的职责、工作关系更科学、合理，提高工作效率；二是通过改进工作的方法、流程，使得工作更加人性化，进而达到激励的效果。[13]岗位设计通常可以用6个W和1个H加以概括，即who，谁来完成这些工作；what，这一职位具体的工作内容是什么；when，工作的时间安排是什么；where，这些工作在哪里进行；why，从事这些工作的目的是什么；who，这些工作的服务对象是谁；how，如何进行这些工作。
基于这种认识，我们认为公路路政管理岗位设计就是根据路政管理法律法规，结合各地区各部门实际需要，规定每个岗位的任务、责任、权力、工作规范以及与其他岗位关系的过程。它把路政管理的内容、工作的资格条件和报酬集合起来，目的是落实政策要求、满足路政管理需要和路政管理人员的发展需求。岗位的存在是为了实现特定的任务和目标，岗位的增加、调整和合并都必须以是否有利于实现工作目标为衡量标准。我们对公路路政管理岗位设计的研究，主要是想回答或解决以下两个问题：“某一岗位是做什么事情的？”这一问题与路政管理的具体活动有关，包括岗位的名称、岗位的职责、岗位的工作规范等一系列内容；“什么样的人来做这一岗位的事情？”这一问题则与路政管理员的资格有关，包括专业、年龄、必要的知识和能力、必备的证书、工作的经历以及心理要求等内容。所以，在工作岗位设计中，必须明确所属单位的总目标是什么，每个岗位的目标又是什么，并使岗位的目标具体化、明晰化。
（二）公路路政管理岗位设计的主要内容
所谓公路路政管理岗位设计的内容，就是工作对象内涵与外延的具体形式与范围的总和，即分析对象的载体形式或表现形式。例如，把路政中队长的工作职责作为岗位设计的对象，针对这一岗位，必须分析中队长每天、每月、每年所做的具体工作是什么，他为什么做这些工作，他怎样完成这些工作。确定了这些内容后，就可以对其职责进行标准化，分解职责所囊括的各种任务，以为路政部门人力资源管理奠定基础。具体而言，路政管理岗位设计的主要内容包括以下四个方面：
1.工作内容
工作内容是岗位设计的重点，是解决岗位“做什么”的问题。它不仅包含所有的体力劳动，如变换自身与物品的位置、移动设备或材料，还包括所有的脑力劳动，如计划、判断、指导或控制体力劳动的支出等。大多数工作中包含多种任务，每种任务都是脑力劳动和体力劳动不同程度的结合。
在对公路路政管理的内容进行设计时，要考虑不同工作任务的广度、深度、工作的自主性、工作的完整性以及工作的反馈等。具体而言，包括以下几个方面：一是工作的多样性，也即在岗位设计过程中，尽可能做到人性化，不要让一线路政管理人员感到枯燥和厌烦，使路政工作人员在完成任务的过程中能进行不同的活动，保持工作的兴趣；二是工作的难易程度，对于同一岗位，如案件查处岗位，一定要有从易到难的层次，对“老人”和“新人”提出不同程度的要求，从而保障和激发路政管理人员的工作积极性；三是工作的完整性，也即注意不同岗位之间的协调。如路政巡查岗位与路政案件查处岗位的配合，一般案件和简易案件的移交程序，案件卷宗的归档等；四是工作的自主性，即岗位设计要能够增强路政管理人员的工作责任感和自尊心；五是工作的反馈，包括同事及上级领导对工作意见的反馈和工作质量、数量和效率的反馈两个层次，工作反馈有利于工作的精益求精。
2.工作职责
路政管理岗位的工作职责设计是岗位设计的基本内容，主要包括工作的责任、权力、方法以及工作中的相互沟通和协作等，一般是通过不同任务简洁、明了和直观的描述来揭示的。[14]工作职责大体上可以分为两种：一种是管理任务。这种责任主要是路政管理各部门领导所承担的、表现为影响其他工作人员的方式，或对他们的工作进行指导或帮助，主要包括风险控制责任、成本控制责任、指导监督责任、内部协调责任、外部协调责任、工作结果责任、组织人事责任、决策责任、法律责任等；另一种是非管理任务。这种责任主要是一线路政人员所要承担的，包括路政巡查、路政许可、路政案件查处、治超、内业管理等基础性工作。岗位责任分析应对员工所做的每件事都有所反映，并力求准确，不能模棱两可或想当然。它应该包括工作的全过程，即使是偶然事件也应该记录在案。
在路政管理岗位职责的确定中，需要注意以下五个方面：一是岗位责任的界定要适度。工作负荷过低，无压力，会导致路政管理人员行为轻率和低效；工作负荷过高，压力过大又会影响路政管理人员的身心健康，导致路政管理人员的抱怨和抵触；二是岗位设计要注意权责的统一，否则会影响路政管理人员的工作积极性；三是路政管理部门是有机联系的整体，是由若干个相互联系、相互制约的环节构成的，每个环节的变化都会影响其他环节以及整个组织的运行。以科学的劳动分工为基础设计的工作岗位，不仅有利于各岗位路政管理人员发挥各自的技术专长，提高专业技能的内在含量，也便于明确岗位的工作任务和责任。同时，岗位的设计又应当充分考虑劳动协作的客观要求，明确岗位与岗位之间的协作关系。分工是协作的前提，而协作是分工的结果。岗位之间建立紧密的协作关系，才能进一步发挥集体的智慧和团队的力量，从而提升路政管理的效率；四是注意不同岗位的差别性，工作方法的设计要有灵活性和多样性，不能千篇一律；五是注意岗位职责描述的准确性。如尽可能地用主动性的功能动词开头，尽可能避免含义模糊的术语，从数量上予以描述。例如，“每天至少巡查1次”的含义要比“经常定期性巡查”的含义明确得多。
3.工作环境
路政管理工作环境是指路政管理活动进行时所处的特定环境及可能受到的危害。工作环境不能由路政管理人员自由支配，并且工作环境会影响到工作人员的体力或脑力健康，所以工作环境的特定性将会决定工作所需人员的条件。在工作评价中，工作环境被作为可补偿因素来考虑。分析工作环境时，应该首先分析工作环境的性质及其对路政工作人员的影响，相关信息的记录采用简单的语言、叙事的方式和方便的检查表的形式。具体而言，不同地形、不同地域的路政管理岗位的设计应有差异，比如乡村公路和城市公路管理、山区公路和平原公路管理、国道和省道等，在路政巡查、案件处理等岗位上应当存在差异。复杂路段的巡查人手要适当增加，而交通要道的路政管理要适当加强治超岗位的人手等。
4.资格条件
资格条件主要是要说明各路政管理岗位在完成岗位任务时需要使用的工具、仪器和设备，所要具备的工作经验、身体素质和其他技能，表明岗位对操作技能的基础要求。例如，路政巡查员使用何种类型的通讯设备、应急器材、标尺等，是否具备操作特殊工具、仪器的技能；路政案件查处人员是否具有独立能力、判断能力、应变能力和敏感能力，是否熟悉路政管理相关法律规定，作出合理合法的裁决等。路政管理中层及以上干部工作经验是否丰富，有没有敢于承担责任、挑战困难、不断创新、善于沟通的人格特征等。交通部《路政管理规定》第五十四条规定，路政管理人员录用应具备以下条件：“年龄在20周岁以上，但一线路政执法人员的年龄不得超过45岁；身体健康；大专毕业以上文化程度；持有符合交通部规定的岗位所必需的考试合格证书。”这是对任职资格的一种明确规定。
整体而言，路政管理岗位的资格条件可以概括为以下五类：
一是工作经验要求。它是指完成岗位工作、解决相关问题的实践经验。这些经验是圆满完成工作所必需的。不同工作所需要的工作经验会因工作范围及其要求的不同而变化，如路政内业管理岗位和路政案件查处岗位在工作经验的要求方面就存在较大的不同。
二是智力水平要求。它涉及头脑反应、注意力集中程度和计划水平等方面的要求。在路政管理岗位中，紧急情况的处理特别需要这种能力。
三是技能要求。它是指技巧和准确性，是工作人员达到工作要求的速度、精确程度及其所需要的操作能力。如记录员的打字速度，规定1分钟要录入80个汉字以上等。
四是体力要求。它是指工作本身对工作人员的体力方面的需求。体力要求是与工作本身相联系的，不包括个人出于自愿的表现，也不包括偶然性的指派（如替人值班等）。按照有关规定，路政管理人员要符合公务员体检标准，特殊岗位对体能有更高的要求。
五是心理素质要求。任何个人要完成工作任务，仅有上述四个方面的条件是不够的，还必须以相关的品德、兴趣与情趣作后盾。能力因素只决定能否做，而相应的品德与心理素质决定着是否愿做、能否做好。一般而言，公路路政管理人员在工作中要具备责任、仔细、严谨、主动等心理品质。
三 公路路政管理考核评价
（一）公路路政管理考核评价的定义
对于什么是考核评价，目前国内外学术界尚无统一的定义，与之相关的概念有绩效评估、绩效管理等。对考核评价的研究广泛地分布于管理学、组织行为学、人力资源管理等学科中，学者们基于各自学科角度对绩效评估予以不同的理解和界定。有学者认为，绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程。也有学者认为，绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸方面进行评定与记录的过程。[15]
关于政府部门的绩效评估的界定更为复杂，因为政府行为不是一种简单的企业行为，除了涉及效率外，还包括公平、公正等多重概念，它是按照一定的标准采用科学的方法检查和评定组织内部公务员对职位所规定的职责的履行程度，以确定其工作成绩的管理方法。有学者在考察多种定义后，认为政府部门的绩效评估应该包括三个方面的内涵：在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；在中观层面，绩效评估是政府机关的各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策执行的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等；在宏观层面，绩效评估是整个公共部门尤其是政府绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定、经济的健康、稳定与快速发展、人们生活水平和生产质量的持续提高、社会公正与平等、国家安全和社会秩序的改变、精神文明的提高等方面。[16]
根据上述理解，我们认为路政管理考核评价，是指路政管理机构对路政执法人员的政治觉悟、品行、学识、工作态度、工作能力（包括显现的和潜在的工作能力）以及性格、健康状况等所进行的考察和评价。其目的在于全面了解每个路政执法人员的情况，以便合理使用路政管理人员，决定其去留升降；有针对性地对路政管理人员进行培训，提高路政执法人员学习的积极性；正确实施对路政执法人员的奖惩；改善领导干部的工作作风；提高公路的社会效益和经济效益，充分发挥公路在国民经济发展中的作用。
（二）公路路政管理考核评价的构成要素
公共部门考核评价的要素主要包括评价的目标、评价的途径、评价的制度安排和绩效的信息系统。要进行考核评价，首先要确定评价的目标。绩效改进的目标不同，评价的目标也就不同。绩效评价可以通过不同的途径来实现：自上而下与自下而上的途径、激进式与渐进式的途径、个别与系统的途径等。评价的制度安排主要涉及确定由哪一个部门负责绩效评价管理和指导，以及建立相应的配套制度以保证绩效评价的顺利实施。考核评价的信息系统一般包括绩效测量体系（如完成的工作、产出、结果、质量等），绩效信息的报告和审核机制（年度报告、预算报告、合作计划），绩效信息使用机制（绩效合同、绩效预算及与绩效相关的报酬）。
公路路政管理考核评价属于公共部门绩效考评的范畴，其考评体系涵括以下四大要素：
1.路政管理考核评价的目标
考核的根本目的是评价路政管理部门的行为，审查路政管理部门对资源的利用及所取得的成绩，以向公众证明公共资金得到合理而有效的使用，从而维护路政管理部门存在的合法性。在当下，公路路政管理考核评价有如下三重目标：
（1）提高路政管理的效率。通过绩效评价，促进路政管理部门组织内部功能的发挥，以达到持续提高组织绩效的目标。提高组织的运行效率和所提供的服务质量意味着对组织的结构、功能不断进行审查，对各种制度及其制度的相互作用进行反思。
（2）实现路政管理的增收节支。通过考核评价，缩减路政管理部门不必要的活动开支，以实现增收节支的目标。由于公路管理事务的日益复杂，我国路政管理队伍的规模日趋庞大，所需要的资金不断增加。在此情景下，财政投入增长的速度赶不上路政管理部门开支增长的速度，路政管理的各方面都显现出“钱紧”的窘境。考核评价的一个重要目的就是通过衡量并比较路政管理部门的组织绩效（效率、效力、质量等），借鉴有效的管理制度、程序和方法，缩减不必要的活动开支，从而实现节约成本、提升效率的目标。要实现这些目标，则需要制定步骤清晰的计划时间表，建立考核追踪和控制系统，设计出能有效评价成功与否的指标体系，并不断对组织行为进行评价和分析。
（3）提升路政管理部门的社会形象。考核评价实际上是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开。对路政管理在各方面的表现作出全面的、科学的描述并公之于众，有助于广大群众尤其是基层路政管理人员了解、监督和参与上级机关的工作。具有影响力的绩效评价结果对路政管理部门来说起着重要的监督作用，能够为政策制定者及组织全体人员改进绩效提供有价值的信息反馈，增强路政管理部门的号召力和凝聚力，提升其社会形象。
2.路政管理考核评价的标准
考核评价是依据一定的标准进行的价值判断活动，评价指标的选择是路政管理考核评价的基本前提，其难以确定和度量往往成为路政管理考核评价的制约因素。从理论上讲，一个可以衡量的指标体系一般包括以下四个方面：经济、效率、效果和公平，即人们常用的4E标准（Economic，Effectiveness，Efficiency，Equity）。就路政管理实践而言，上述评价标准可以设立以下问题指标见表2—1。
表2—1 路政管理考核评价标准及问题指标
从上述观点来看，公路路政管理考核评价不仅要关注效率、效果，也要关注服务的品质。如何制定与品质相关的指标仍是绩效评估的主要困难。同时，功能相同的路政管理单位也有地区差异，如山区和平原之分、农村和城市之分，其规模、大小亦不一样，若以同样的评价指标来衡量它们之间的绩效就显得不够公平。因此，解决这些问题是建立一套科学考核评价体系的基础。
3.路政管理考核评价的方式
参与主体的不同，会导致考评方式的不同。就目前路政管理的特征而言，大体涉及考评者、被考评者、被考评者的同事、被考评者的下级、组织外部人员，其含义、参与考核的方式见表2—2。
表2—2 路政管理考核评价的主体及其对应的考核方式
对于上级考评而言，路政管理部门领导（上级）是被考评者的上级，他对被考评者承担着直接的领导管理与监督责任，对下属是否完成了工作任务、达到预定绩效目标等实际情况比较了解熟悉，而且在思想上也没有什么顾忌，能较客观地进行考评。所以在考核评价中，一般以上级领导的考评为主，其考评分数对被考评者的评价结果影响很大，约占50%—70%。
对于同级考评而言，同事通常与被考评者共同工作，密切联系，相互协作，相互配合，被考评者的同事比上级更能清楚地了解被考评者，对其潜质、工作能力、工作态度和工作业绩了如指掌。但他们在参与考评时，往往受人际关系状况的影响，所以在考核评价中同级的考评占有一定的份额（10%左右），但不会太大。
对于下级考评而言，被考评者的下级与上述考评者不同，他们作为被考评者的下属，对其工作作风、行为方式有亲身的感受，而且有其独特的观察视角。但他们对被考评者又容易心存顾虑，致使考评的结果缺乏客观性，所以其评定结果在总体评价中一般控制在10%左右。
对于自我考评而言，被考评者对自己的绩效进行自我考评，能充分调动被考评者的积极性，特别是对那些以“实现自我”为目标的人更显重要。但在考核评价中，由于自我考评容易受到个人因素的影响，具有一定的局限性，所以其评定结果在总体评价中一般控制在10%左右。
对于群众评议而言，他们虽能较客观、公正地参与绩效考评，但他们很可能不太了解被考评者的能力、行为和实际工作的情况，使其考评结果的准确性和可靠性出现偏差。在实际考评中，采用群众考评的形式时，应当在保证群众意见准确表达、不弄虚作假的前提下进行。
4.路政管理考核评价的信息系统
考核评价活动的过程，从信息论的角度来看，是信息的筛选、加工、输出、反馈的过程，评价的有效性在很大程度上取决于信息本身及其传输的质量。考核评价的信息系统包括确定评价的内容、评价信息的收集、评价结果的使用。
考核评价的内容。考核评价体系的内容要根据路政管理的实际。考核评价内容不是一成不变的，它随着管理的需要而不断地变化。譬如在西方国家，路政管理的服务质量是考核评价的战略目标，而在其他一些国家，服务质量只是考核评价体系的一项内容。这既与有关国家公路发展水平相关，又与有关国家公路所有权相关。
考核评价信息的收集。对于考核评价的信息或资料进行搜集是公路路政考评的基础。要明确资料收集和加工的可靠性、资料信息的准确性和完整性、用于评判的标准、对结果的解释和评估信息与决策的相关程度等。因而，路政精细化考评的关键就是建立完整、科学的信息搜集系统。实现有效的考核评价信息的搜集，要做到以下两点：一是全面、系统地搜集评估材料，保证考核评价信息资料的客观性和全面性；二是充分与各考评主体进行沟通，保证被考评者及时、准确、畅通地表达自身意见。
考核评价结果的使用。对绩效进行比较和对结果进行评价是考核评价的关键步骤。考核评价结果的价值表现在以下三个方面：一是使用考核评价结果检验组织是否达到原先设定的目标；二是利用考核评价结果进行绩效预算的操作；三是利用考核评价结果对个人和组织进行绩效激励。
[1] 参见《路政管理规定》第二条（交通部令2003年第2号）。
[2] 王进思：《公路路政管理学》，机械出版社2010年版，第1页。
[3] 洪秀敏：《新编公路路政管理学》，杭州出版社2002年版，第8页。
[4] 颜世晔、肖扬：《公路路政管理培训读本》，法律出版社2009年版，第30页。
[5] 郗恩崇：《高速公路路政管理》，人民交通出版社2005年版，第1—2页。
[6] 参见《路政管理规定》第五条（交通部令2003年第2号）。
[7] 参见《路政管理规定》第六条（交通部令2003年第2号）。
[8] 郗恩崇：《对经营性收费公路路政管理的改革建议》，《中国公路》2005年第14期。
[9] 任毅：《陕西省路政管理系统研究》，长安大学2009年学位论文，第5—7页。
[10] 李华、洪秀敏：《路政管理实用指南》，杭州出版社2003年版，第10—11页。
[11] 李华、洪秀敏：《路政管理实用指南》，杭州出版社2003年版，第12页。
[12] 李华、洪秀敏：《路政管理实用指南》，杭州出版社2003年版，第7页。
[13] 崔哲：《人力资源管理专业知识与实务（中级）》，对外经贸大学出版社2010年版，第92页。
[14] 萧鸣政：《工作分析的方法与技术》，中国人民大学出版社2010年版，第55页。
[15] 吴国存：《企业职业管理与雇员发展》，经济管理出版社1996年版，第250页。
[16] 陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社2005年版，第285页。