公正补偿：“财政幻觉”和“财产幻觉”的双向疗愈
——《征收法中的公正补偿》序

人唯有体面地生活，方能自由地思考。你我均为凡尘中的一分子，生于世间，总得有一片立足之地，方能谈及顶天立地的宏图大业。财产权与个人的尊严紧密相连，不可分割。同时，作为社会的一员，我们必须通过与他人合作，共同提升社会的总体福利，如此，个人的福利方能持久。于是，强制合作的征收制度便应运而生。征收问题，作为宪法学研究的富矿，其中蕴含的种种悖论既令人抓狂，又令人着迷。

征收规范的首要功能是约束政府的征收权。征收权源自国家主权概念，无须宪法特别授予。这一约束主要通过三个概念来实现：公共利益、补偿和正当程序。公共利益和正当程序几乎是对所有国家权力的基本要求，可以视为广谱药；而补偿，作为征收的“唇齿条款”，则可视为窄谱药。用“公正”来修饰补偿，使得这一窄谱药具有了双向疗愈的功效，既能疗愈政府的“财政幻觉”，又能疗愈财产权人的“财产幻觉”。

一

宪法学在探讨财产权时，往往陷入一种吊诡的局面。在强调财产权的重要性时，多从财产权与人格的关系出发，引用黑格尔哲学来支撑，突出财产与人的主体性之间的紧密联系，甚至不惜赋予其“神圣”之名，从而淡化财产权“物”的属性。然而，一旦话题转到补偿问题，态度便立即变得世俗，过分强调财产权“物”的属性，使得财产权的神圣性逐渐褪色。我们必须认识到，财产权的物性是其人性甚至神性的基础。原因在于，财产权在基本权利体系中的地位举足轻重，但如果财产权仅仅指向与人的主体性无关的物，那么财产权约束国家权力的功能就会变得极其薄弱——国家只需剥夺财产并支付对价即可。这样一来，宪法文本中财产权条款对国家征收的高度审慎态度将荡然无存，而宪法文本中的征收条款本意在于限制国家的征收权，这与民法典中财产权鼓励民事主体交易的功能具有完全不同的意蕴。然而，一旦征收成立，我们必须回到现实世界，讨论如何弥补那些为公共利益承受不合比例负担的财产权人所遭受的损失。这些损失只能用量化的货币来定价，法律才能得以操作。我们可以将上述悖论概括为：为什么要限制国家征收？因为财产权不仅仅是金钱；国家不得已征收了怎么办？付钱。如果付钱解决不了问题怎么办？多付钱？

二

公正补偿的重要功能是疗愈政府的“财政幻觉”。如果政府征收私人财产却无须补偿，或者征收价值高昂的财产仅提供低廉的补偿，那么政府就会产生过度征收的冲动。既可以强取豪夺，又可以假借公共利益之名行事。这种既有面子又有里子的事情，对于同为理性人的政府来说，何乐而不为呢？如果没有公正补偿，政府就无须内化征收的成本。本应保护财产权的政府，可能会演化为掠夺资源的“怪兽”，在偏执的“财政幻觉”中一意孤行，频繁启动征收的机器。越有价值的财产就越有可能被卷入命运的轮盘，人类苦心孤诣构建起来的财产权体系最终可能会毁于一旦。在土地财政的背景下，这类剧本上演的频率更高。政府征收更多的不动产，以更高的价格拍出，从“一征一卖”中赚得盆满钵满。

我们当然可以提出一套“长期价值”和“短期价值”的理论，来教育政府走出“财政幻觉”。不补偿或者少补偿会导致财产权人无心投资，出现“今朝有酒今朝醉”“钱花掉了才是自己的”的现象，甚至用脚投票，导致财产外流，政府最终会“无财可征”。然而，这套理论最大的短板在于忽略了政府官员在启动征收时都面临任期限制这一制度事实。

公正补偿就是要让政府为征收买单。一旦如此，政府征收就会变得理性起来，走出“财政幻觉”，回到现实世界，开始考虑自身的财力状况，“有多少钱办多大事”。

三

既然公正补偿是疗愈政府“财产幻觉”的“苦口良药”，那么是否可以加大药的剂量呢？治顽疾是否应用猛药？是否应让政府为征收支付更多，即按照超出被征收财产本身价值的金额进行补偿，以使“财政幻觉”永不复发，这样是否更好呢？答案是否定的。虽然加大剂量或许能疗愈政府的“财政幻觉”，但同时也可能诱发财产权人的“财产幻觉”，其副作用不容忽视。

通过增加补偿来平衡财产权人不合比例的负担，看似简单，实则困难重重。首先，如何为被征收财产估值？多少金额才算多？多少金额才算少？政府与被征收人往往看法不一。经济学中的禀赋效应概念指出：对于同一件物品，如果它属于我自己，我往往会高估其价值；如果它属于别人，我往往会低估其价值。即对于同一件商品，人们愿意支付的价格往往低于他们愿意接受的价格。因此，按照政府或财产权人的估价进行补偿，双方很容易产生矛盾。

其次，给财产权人过多的补偿对纳税人来说也极不公平。因为政府用于补偿的资金来自财政，而财政的资金则来自税收。纳税人为什么要为打造“暴发户”而出资呢？公正补偿中的“公正”应包含双重含义：既要对财产权人公正，也要对纳税人公正。

再次，过多的补偿可能会引发财产权人的“财产幻觉”，激励他们进行低效甚至无效的投资。当财产权人观察到城市规划并留意市场动态时，如果预测到自己的财产可能面临征收，他们可能会增加投资。因为他们相信这样做能在征收中获得更多的补偿，从而避免投资成本的沉没。

最后，如果政府支付过多的补偿，导致财产权人因财产被征收而“一夜暴富”，这种结果可能并不会激励财产权人与政府合作。因为如果自愿出售只能得到等价补偿，而被征收却能获得溢价，那么财产权人为什么会选择主动出售呢？这样一来，“小地勒索”现象可能会层出不穷——即使政府的补偿已经高于预期，财产权人仍会策略性地抵抗，以谋求更高的出价。这将导致政府后续征收成本高昂，使得为了公共利益的征收无法顺利进行。

四

在“财政幻觉”与“财产幻觉”的双重困境中，公平市场价值的概念应运而生，成为公正补偿的golden standard（黄金标准）。公平市场价值被定义为“自愿的买家支付给自愿的卖家的现金价值”，即一种脱离政府与财产权人影响的第三方定价机制。而且，此第三方并非特定个体，自愿买家与卖家均是假设存在，公平市场价值实则是多笔交易加权后的结果。它代表了制度选择的中值，是寻求和谐与平衡的妥协。

“公平”一词或许如普罗透斯之面，变幻无常。为简化讨论，我们暂且假定市场价值即为公平，内含了公平的要素。正如“公正补偿”一词，补偿本身就蕴含了公正的意味，不公正则不能称之为补偿，而应视为没收或惩罚。然而，这样的简化能否助我们走出困境呢？

市场价值以交易为基础，但在征收发生的那一刻，被征收的不动产并未发生买卖。若财产权人愿意将财产出售给政府，征收程序通常无需启动。因此，要确定被征收不动产的市场价值，往往只能参考类似不动产的市场价值。然而，世间万物各具特色，难以找到完全相同的不动产。不动产作为“特定物”，而非“种类物”，其独特性使得市场价值的确定变得复杂。

即便我们勉强找到了类似的不动产，其市场价值也难以确定。商品的交易频率越高，市场价值越容易确定，如95号汽油或大米的价格。反之，则市场价值难以捉摸。即使我们找到了与被征收不动产类似的不动产，其交易频率也往往不高，市场价值因此难以确定。

假设我们能够确定被征收不动产的价值，那么公平市场价值就能确定吗？相较于抽象的公共利益概念，公平市场价值作为公正补偿的标准更具现实意义。但价值本身与个人偏好相关，能否进行公平与否的判断呢？“公平市场价值”是“公平”对“市场价值”的限制，还是“公平”限制“市场”，进而“公平市场”限制“价值”？价值是客体对主体的意义，只要不触及人格尊严的底线，便无所谓公平与否。因此，“公平市场价值”是用“公平”来限制“市场”，再由“公平市场”来限制“价值”。这意味着，确定“公平市场价值”不能仅依赖于市场交易的简单均值，因为已发生的交易可能受到各种主客观条件的影响，如征收预期对交易价格的影响等。公平市场价值以已形成的交易价格为基础，但又不完全等同于这些价格。从这个角度看，公平市场价值其实也是一种假设。

在具体到某宗土地或土地使用权的征收时，通常是以政府确定的综合地价为基础，结合各种权重进行评估，最终得出被征收土地或土地使用权的价值。用公平市场价值作为公正补偿的标准，本意是约束政府行为，但其确定又离不开政府的作用。我们似乎找到了确定被征收不动产市场价值的方法，但这种方法很可能只是公平市场价值标准的表象。

即便我们竭尽全力走出公平市场价值的迷雾，也可能感到怅然若失。公平市场价值虽然双向疗愈了政府的“财政幻觉”和财产权人的“财产幻觉”，但也忽视了财产权人的情感，割裂了财产与人格的紧密联系。从抽象的经济理性人角度看，补偿公平市场价值似乎是公平的，但对于具有具体记忆和情感的财产权人来说，这真的公平吗？财产被征收，财产权的损失真的仅限于财产损失吗？公平市场价值能疗愈财产权人的“财产幻觉”，但无法抚平他们情感上的创伤。

公正补偿的概念理想很完美，但作为补偿标准的公平市场价值却存在不足，这是我们必须面对的制度现实。如果放弃公平市场价值概念而另寻他径，可能会导致政府的“财政幻觉”和财产权人的“财产幻觉”泛滥，征收补偿的路线将变得模糊不清。公平市场价值作为公正补偿的黄金标准，并非因其尽善尽美，而是在可选方案中，它比其他标准更为完善。我们追求世界的确定性，渴望幸福的生活，但也必须接受世事无常的现实。

传统的征收法以不动产征收为制度场景，几乎在每个问题上都存在争议。然而，争议背后其实有着大致相似的立场。具体到补偿问题，公正补偿和公平市场价值几乎是各国相关立法的共同基石。随着财产的不断迭代，“物必有体”的财产法概念可能逐渐成为过去式，与之相关的征收法概念也面临着扩展和更新的需求。

刘连泰

2024年7月