第一节 全球气候治理的演进及其多元化的治理主体谱系

联合国治理委员会指出全球治理是：“公共的或私人的个人、团体和机构管理的共同事务的诸多方式的总和。它是一个持续的过程，在这一过程中，不同或者相互冲突的利益得到调和并且促使其共同行动。”[3]全球治理意味着国际舞台上的行为体通过集体行动来解决全球共同问题的过程，在对全球治理层次的推进研究中，多层多元的合作性治理逐步成为各方具有高度共识的全球治理创新路径。全球治理模式从国家中心主义治理向多元多层协同性治理的转型，不仅是对全球治理日益复杂化、专业化和多态化的现实性反映，也是全球治理不断走向深入及不断拓展的必然表现。这不仅有利于推动全球治理朝着更加民主、公正、包容的方向发展，也将推动治理体系逐渐逐步向一种动态网络、多元互动、调试发展的方向迈进。这种态势不仅提升了全球治理的有效性，也将提升整体治理的协同效果。全球气候治理作为“低级政治”中的重要议题，具有自身独特的内涵属性和发展路径；同时其治理主体结构也呈现出更为多元和包容、互动性更强的特点。

一 全球气候治理的阶段性演进：从京都模式到巴黎模式

1972年，在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议标志着在环境和可持续发展领域的国际决策正式进入联合国政治议程之中。1988年6月，在加拿大多伦多举行的“变化中的大气：对全球安全的影响”国际会议，将气候变化问题的重要性提升至事关全球安全的突出位置。同年9月，气候变化问题首次被联合国列为大会议题之一，并正式进入国际政治领域的关注范畴。该次会议还通过了成立政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change,IPCC）的决议，旨在为国家间多边气候谈判提供知识基础与科学指导。[4]IPCC本身并不开展研究，主要是评估关于了解气候变化、气候变化的影响和未来风险以及适应和减缓气候变化的方案的科学、技术和社会经济文献，为各国政府和国际谈判提供决策咨询与智力支持。自20世纪90年代初以来，全球气候治理主要围绕着UNFCCC框架下的公约缔约方谈判会议（Conferences of the Parties,COP）展开的，当然这一过程中也伴随着非国家治理行为体的增多以及框架外合作机制的拓展。整体而言，全球气候治理演进可以分为三个阶段：“自上而下”的京都模式确立阶段、后京都谈判过渡期以及“自下而上”的巴黎模式确立阶段。

（一）“自上而下”的京都模式确立阶段（1990—2005年）

1990年12月21日，联合国通过了第45/212号决议，决定成立气候变化框架公约政府间谈判委员会，致力于寻求解决气候变化问题的路径。同年联合国环境规划署（UNEP）和世界气象组织（WMO）共同发起并召开了规模更大、规格更高的第二次世界气候大会，通过《部长宣言》呼吁各国政府应该采取切实有效的气候变化应对措施。此次大会受到了国际社会的广泛关注，特别是在各大媒体的大力宣传后，人类对气候变化问题的认识达到了一个新的高度，并为1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展大会（UNCED）的召开做了铺垫。

1992年6月，里约环境与发展大会确立了“可持续发展”概念，从而为发达国家和发展中国家的环境合作奠定了共识基础。会议在通过关于环境与发展的《里约热内卢宣言》和《21世纪行动议程》的同时，还促使166个国家签署了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称《公约》），为全球气候治理的展开提供了正式的政治协议框架，有助于国际气候谈判的有序开展。[5]《公约》成为全球气候治理的核心机制：确立了“共同但有区别性责任原则”，为后续的发达国家和发展中国家“二轨”制谈判设定基础；规定了缔约方履约行动的目标、原则、义务、资金机制、技术转让及能力建设标准；还提出了发达国家应将温室气体排放水平恢复到1990年水平，但并没有制定量化指标。

1994年《联合国气候变化框架公约》生效，并开启了每年召开公约缔约方大会（COP）的惯例，首要解决议题便是为发达国家的温室气体减排设定量化指标。经过一系列的谈判，公约缔约方大会第三次会议（COP3）于1997年3月在日本京都召开，达成并通过了《京都议定书》，定量确定了发达国家2008—2012年平均排放数量比1990年下降5.2%的限额。[6]根据《京都议定书》的规定，在2008—2012年间，37个发达国家温室气体排放量应在1990年水平基础上减少5.2%，其中欧盟整体减少8%，美国减少7%，日本和加拿大减少6%。同时还规定了促进全球温室气体减排的三个灵活机制：碳排放交易机制（ETS）、联合履约机制（JI）以及清洁发展机制（CDM）。三个灵活机制的提出是强调“指标性减排”的欧盟同强调“自下而上”市场力量的美国之间的妥协产物。前两者旨在推进发达国家内部以及发达国家之间的碳减排措施，第三者旨在推动发达国家对于发展中国家绿色低碳项目的技术支持与资金援助。然而，这种“自上而下”设定量化减排指标的模式受到很多国家的抵制。最大的挫折便是2001年小布什总统上台伊始就宣布退出《京都议定书》，使议定书的生效程序蒙上阴影。基于此，欧盟开始在全球气候治理中发挥积极性领导者角色：一方面加大联合发展中国家的力度；另一方面斡旋于伞形国家集团。最终在日本和俄罗斯批准《京都议定书》之后，该议定书于2005年正式生效。

（二）后京都谈判过渡期阶段（2006—2014年）

2004年《京都议定书》生效之后，立刻面临《京都议定书》第一承诺于2012年到期的压力。因此，2005年议定书生效后立刻开启了“后京都”时代的谈判。[7]该阶段气候变化谈判的主要任务是在《京都议定书》下成立“后京都谈判”特设工作组，就2012年之后的发达国家第二承诺期的减排义务进行谈判。与此同时，各国还在《公约》二轨制谈判基础框架下就促进国际社会应对气候变化的长期合作行动进行谈判对话。

2007年，IPCC第四次科学评估报告发表，确定了人类活动是近50年全球气候系统变暖的主要原因，气候变化已经对许多自然和生物系统产生了可辨别的影响。此时，气候变化议题逐步嵌入多边国际合作框架中，成为从八国峰会（G8）到联合国大会、安理会、二十国集团会议（G20）等国际合作会议的重要议题。[8]2007年，“巴厘路线图”的通过旨在将之前退出《京都议定书》的美国继续拉入国际气候合作中，并在二轨谈判的基础上进一步推进发展中国家的自主性减排承诺。基于此，一方面“巴厘路线图”要求所有签署《京都议定书》的发达国家要不遗余力地履行议定书规定，严格履行“可测量、可报告、可核实”的温室气体减排责任，特别是在第一承诺期结束之后继续执行2012年以后的大幅度量化减排指标；另一方面则要求发展中国家和未签署《京都议定书》的发达国家（主要指美国）要在《公约》框架下进一步采取应对气候变化的措施。为了提升发展中国家的气候应对能力，路线图强调国际社会需对气候适应、技术转让以及资金援助等问题引起重视。

2008年由美国次贷危机引起的国际金融危机加速了世界权力格局的变迁，世界经济重心由西方向东方逐步转移，特别是新兴发展中大国成为世界经济增长和能源消费的新增长点。在此背景下，2009年12月哥本哈根气候变化大会的召开标志着全球气候变化谈判进入了一个新的阶段，各国对在本次会议上达成“后京都时代”第二承诺期的协定充满期待。随着气候谈判集团的进一步碎片化发展，欧盟（以东道国丹麦为主导）、美国为首的伞形国家集团、“基础四国”[9]、拉美国家集团、小岛屿国家集团等都纷纷提交了各自的协定版本，但在减排、资金、适应、技术等方面差异甚大。最后《哥本哈根协议》（Copenhagen Accord）主要由美国和“基础四国”主要推动达成，但未获缔约方大会一致通过，仅被大会以附注方式通过。主要国家和谈判联盟在以下两个问题方面展开激烈博弈：一是气候变化谈判程序规范问题；二是减排责任与义务问题。

哥本哈根气候大会之后，新兴发展中大国因其增长迅速的温室气体排放量而受到国际社会关注。“共同但有区别性责任原则”开始弱化，全球气候治理开始出现从“双轨制”向“单轨制”转变的倾向。2010年在坎昆会议上，各方重点围绕全球减排和资金技术援助机制等议题达成共识，发达国家承诺到2020年根据1990年的基准减排温室气体25%—40%，但也指出世界各国需要共同努力把全球变暖控制在1.5℃—2℃之内。会议设立了“绿色气候基金”，旨在落实发达国家300亿美元快速启动气候融资来满足发展中国家的短期需求，并提出将在2020年之前募集1000亿美元资金，帮助贫穷国家发展低碳经济并提升气候适应能力。[10]2011年南非德班气候大会上建立了“德班增强行动平台”，围绕2020年后的国际气候机制谈判方案、国际气候条约的法律地位、时间表安排、框架与主要议题等进行谈判。该平台首次将在应对气候变化中承担不同责任与义务的缔约方纳入同一个国际气候条约的法律框架下，实现了应对气候变化参与的广泛性。之后2012年到2015年的气候谈判重点推动发展中国家与发达国家在“德班增强行动平台”下共同承担义务。[11]

2012年12月召开的多哈气候变化大会最后挽救了《京都议定书》，确定2013年至2020年为《京都议定书》第二承诺期，这使《京都议定书》作为具有法律约束力的减排框架得以维持。会议各方就防止全球变暖采取进一步行动达成了一揽子共识，从而通过2020年之后开始新框架公约的计划。然而以美国为首的伞形国家对于参加《京都议定书》第二承诺期持消极与抵触态度。以各种借口拒绝批准《京都议定书》的美国起到了“负面带头”作用，其他伞形国家如日本、新西兰和加拿大等也纷纷表示不参加第二承诺期，这导致实施强制减排的发达国家份额低于20%。这种伞形国家的“负面示范”效应不仅使得其他发达国家更加有理由拒绝履行减排义务，同时也加强了国际社会对于发展中国家温室气体的减排压力。

2013年11月23日，华沙气候大会（COP19）召开：一是落实“巴厘路线图”确立的各项谈判任务，特别是发达国家履行资金承诺和提高2020年前的减排力度以及建立“损失和危害”国际机制；二是正式开启德班增强平台谈判，制订工作计划。平台基本体现了“共同但有区别性责任原则”和“各自能力”原则，为2015年达成新的协议勾画路线图并奠定基础。虽然大会取得了一些进展，但是由于领导力赤字、治理碎片化、资源调动乏力等多重困境存在，以《公约》为核心的气候变化治理体系的影响力、正当性和有效性进一步受到挑战。

（三）“自下而上”的巴黎模式确立阶段（2015年至今）

在2014年秘鲁利马气候大会上（COP20），各方达成了“利马气候行动倡议”，为推动以《公约》为核心的气候变化治理迈出了扎实的一步，有助于形成覆盖所有缔约方并且有一定法律约束力的新协定，从而提高联合国气候治理的合法性与有效性。可以说，利马大会成功地实现了两项重要的任务，其一就后2020气候协议的要素案文达成一致，这份文本草案细化了包括气候减缓、气候适应、气候援助资金与技术、气候能力建设、透明度及监督问题等方面的要素，为之后各方在巴黎大会上进一步提出协议草案奠定了较为充分的基础。其二是各国初步明确了2020年后各国应对气候变化的“国家自主贡献”应该提交的信息。各大国终于同意在2015年3月前提交自己的国家自主贡献，其他国家也会在2015年5月前采取相同的行动。[12]最后，利马大会见证了气候变化谈判在资金问题上的进展，绿色气候基金终于实现了超过100亿美元的捐赠承诺。[13]尽管这个数字距离在2020年达到1000亿美元的目标似乎还很遥远，但利马会议上的进展无疑为资金谈判环节开创了新局面。

同时，2014年11月2日IPCC 第五次《综合评估报告》为2015年《巴黎协定》的签署提供了重要的科学性支持。报告指出人类对气候系统的影响是明确的，且这种影响在不断增强，如果不及时采取进一步行动，气候变化将会对人类和生态系统造成严重、普遍和不可逆转的影响。基于此，第五次评估开始探寻如何在既定的2℃目标之下推进气候行动最大化，开启绿色低碳路径。2015年底的巴黎气候大会代表了人类应对全球气候变化挑战的一个新里程碑。在欧盟、国际非政府组织等合力推进下，参与《巴黎协定》所有的国家都同意将全球平均气温较工业化前水平升高幅度控制在远低于2℃的目标，同时强调要为1.5℃温控目标度而努力。《巴黎协定》将全球各国纳入一个统一的减排体系中，并设定了相对松散但有一定的顶层管控的减排义务分配体系，其批准意味着在“国家自主贡献（INDC）+五年评估盘点”机制上，将减排义务分配这一难题从多边层面下放到各国，取消了事先设定减排目标的顶层设计路径，转而允许各国“自行领取”相关义务。其特点是允许每一个国家从其自身国情和能力出发进行气候减缓、适应等行动，同时还规定对贫穷国家施以资金援助，以帮助其完成减排目标和应对极端气候带来的影响。整体而言，2020年后全球温室气体减排进程，将发展中国家纳入温室气体强制减排中，但仍坚持了“共同但有区别性责任原则”和“各自能力原则”，并确立了国家自主贡献减排的法律模式，开创了包括可持续发展机制在内的新的应对气候变化机制。相比于《京都议定书》从签署到生效的8年长跑，2016年11月4日《巴黎协定》生效，从签署到批准生效仅用一年时间。

2016年11月7—18日，联合国气候变化大会在摩洛哥马拉喀什召开。马拉喀什气候变化大会是《巴黎协定》生效后的第一次缔约方大会，也是一次落实行动的大会。来自全球190多个国家和地区的与会者发表了《马拉喀什行动宣言》，开启了关于执行《巴黎协定》技术细节的探讨。此次会议，国际社会在气候变化科学的基础上达成共识，能源转型、低碳经济、气候韧性的提升成为21世纪实现可持续发展目标的迫切和优先任务。2017年11月，波恩气候变化大会通过了名为“斐济实施动力”的一系列成果，就《巴黎协定》的具体实施所涉及的各方面问题形成了平衡性谈判文案，通过加速2020年前一系列的行动安排，为《巴黎协定》如期落地奠定了良好基础。尽管美国前总统特朗普2017年6月宣布退出《巴黎协定》为气候谈判带来不确定性，但在各国推动下仍取得一定的成果。首先是通过国家层面的承诺来推进《巴黎协定》的落实，并且同时推进《巴黎协定》的审查机制。[14]不仅要求各国要定期通报自己的国家贡献，并且不断提升自主贡献的目标；同时全球盘点机制将会识别全球自主贡献与实现“2℃或1.5℃目标”之间的差距，并鼓励各国不断提高减排力度以弥补可能的差距。其次是气候绿色投融资的发展，特别是通过大力动员来自私营部门的市场性力量来进一步弥合国家层面气候行动的资金差距。通过引入包括绿色信贷、绿色证券基金、绿色债券、绿色保险、以碳市场为代表的碳金融体系等措施来引导全球绿色融资和投资方向，完善气候融资机制。[15]

2018年10月IPCC发布的《全球1.5℃增暖特别报告》指出，2℃ 增温的真实影响远比《巴黎协定》所预测的更为严重，温控1.5℃ 是气候变化风险剧烈扩散的临界点，额外升温0.5℃ 具有巨大的边际风险，所带来的自然生态损失和社会经济损失在一定程度上具有不可逆性。[16]在此背景下，2018年12月召开的波兰卡托维兹气候大会聚焦在两个议题：其一，围绕《巴黎协定》的实施细则展开谈判与磋商，通过了一揽子全面、平衡、有力度的成果，全面落实了《巴黎协定》各项条款要求。在考虑到不同国情“各自能力原则”并符合“国家自主决定”安排的基础上推进“共同但有区别的责任原则”进一步发展，为协定实施奠定了新的制度与规则基础。其二，大会还希望通过“塔拉诺阿对话”（Talanoa Dialogue，又称作“2018年促进性对话”）促进各国在2020年前继续提高“国家自主贡献”的气候目标和行动力度，加速和增强2020年前的气候行动，同时推进非/次国家行为体共同努力来弥合既有的国家自主贡献目标总和同2℃目标（甚至1.5℃目标）之间的排放差距。[17]

2019年9月23日，在纽约开幕的联合国气候行动峰会基于气候治理的最新态势强调了气候危机应对的重要性。联合国秘书长古特雷斯指出，我们曾经所称的“气候变化”，现在确实是一场“气候危机”。气候变化的进度和严重程度远远超过十年前的预测和评估，对“气候紧急状况”的应对如同一场赛跑，需要我们尽快改变目前的应对方式，寻找新的合适的应对举措。受到智利内乱的影响，2019年的联合国气候变化大会（COP25）从智利圣地亚哥移师至西班牙马德里举行。马德里大会是《巴黎协定》全面实施前的一次重要会议，主要解决协定实施细则遗留问题。大会对2020年前盘点、适应、气候资金、技术转让和能力建设、支持等议题展开了讨论，但由于与会各国分歧较大，大会未就《巴黎协定》实施细则的落实达成共识。

2021年初荷兰举行的首届气候适应峰会指出，极端气候灾难将使全球经济在21世纪损失2.56万亿美元，过去20年有约48万人死于与极端天气有关的自然灾害。国际危机组织也在《2021年全球十大冲突报告》中首次将气候变化列为一种跨国风险。2021年2月，联合国安全理事会组织召开“维护国际和平与安全：气候与安全”高级别公开辩论会，这是安理会框架下自2007年以来围绕气候安全问题举行的第六次公开辩论。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在会上强调气候变化、生态恶化和自然灾害加剧了热点地区的紧张局势，呼吁在联合国系统内外建立深入的伙伴关系从而协调各国行动，以减轻气候变化对粮食安全、能源安全、经济安全、生态安全及人类安全的系统性威胁。在此背景下，2021年11月格拉斯哥气候变化大会（COP26）释放出来的最重要信号是，国际社会在全球气候危机共识下，对于加快气候行动助力温控1.5℃的目标的呼声越来越高。尽管会议尚未将“保持在1.5℃以内”写入《格拉斯哥气候公约》，但各方净零排放的措施都在朝着1.5℃的方向努力。除此之外，《格拉斯哥气候公约》所取得的进展还体现为：一是首次提及化石燃料，指出应逐步减少煤炭使用，减少对化石燃料的补贴。尽管化石燃料问题尚未彻底得到解决，但该议题首次进入联合国气候大会宣言便意味着谈论终结化石燃料的禁忌已被打破。[18]另外，印度尼西亚、韩国、乌克兰等在内的46个国家，签署了《全球煤炭向清洁能源转型的声明》，其中，发达国家承诺在2030年之前逐步淘汰煤炭，发展中国家承诺在2040年前逐步淘汰煤炭。二是会议还承诺将通过“适应基金”增加资金支持，促进资金流动和适应气候变化，确保在2025年前，敦促发达国家将对发展中国家的支持增加一倍。三是格拉斯哥谈判涵盖了大量《巴黎协定》尚未敲定的技术细节，特别是第六条有关如何建立全球性的市场机制。各方就关于市场和非市场的碳交易方法，特别是跨境的碳交易、透明度要求等进行了艰难谈判，使《巴黎协定》的实施规则最终获得通过，也为一个全球性的碳交易市场的建立铺平了道路。

二 全球气候政治的双重属性：博弈性与治理性

基于全球气候治理的阶段性演进可以看出，以全球气候谈判为核心的气候政治拥有重要的双重属性，即基于利益计算的博弈性以及基于气候善治的治理性。

（一）基于利益计算的气候政治博弈性

气候政治的利益博弈性体现在自20世纪90年代初开启的国际气候谈判。由于气候谈判的本质是通过各个国家的谈判、协调与妥协从而压缩各国的碳空间，减少石油、煤炭和天然气等化石能源使用过程中往大气中排放的温室气体，然而碳空间的分配从一定程度上限制了一个国家的能源消费结构和经济发展空间，因此气候谈判本身是基于各国利益计算和理性选择的动态博弈。自1994年《气候变化框架公约》生效之后，在每年召开的缔约方大会（COP）上，各国都围绕气候减缓和气候适应问题进行了旷日持久的谈判。

如在推进1997年《京都议定书》的签署和生效过程中，欧盟希望按照京都模式规定的“自上而下”进行强制减排指标分配的方式来倒逼各国的低碳转型，而美国则希望通过“自下而上”的市场模式进行碳减排。他们最终的利益妥协体现在《京都议定书》的三个灵活机制中，即碳市场交易机制（ETS）、联合履约机制（JI）和清洁发展机制（CDM）。自1992年《公约》框架确立以来，发展中国家就强调基于“共同但有区别性责任”原则来保障自身的经济发展空间和经济后发优势，以自愿方式进行减排，注重催促发达国家履行自身气候援助和技术转移等承诺。2001年美国小布什政府退出《京都议定书》，欧盟为了推进“京都模式”的生效，开始加强同发展中国家的合作并向伞形国家集团施压。气候谈判中的“双轨制”原则得以保持与强化，即发达国家具有法律约束力的减排义务，而发展中国家则是自愿性减排。然而自2008年金融危机以来，随着全球权力格局逐步“东升西降”和亚太经济不断崛起，新兴发展中大国的能源消耗量和温室气体排放量均上升迅速，欧盟和美国均开始向新兴发展中国家施压，试图将“双轨制”变为“单轨制”从而缔结覆盖所有缔约方的具有法律约束力的新型气候减排协议。特别是2011年德班会议上德班增强行动小组的成立标志着西方国家大力促成一个包含所有缔约方在内的具有法律约束力的全球气候治理框架。

2015年《巴黎协定》的签署从某种程度上而言也是利益博弈的产物：一方面符合美国和发展中大国的意愿，“自下而上”通过国家自主贡献的方式在“自愿基础”之上进行气候减缓和气候适应行动；另一方面，在长期的“双轨制”与“单轨制”的博弈中最终体现了欧美西方大国的倾向，逐步淡化了“共同但有区别性责任”的原则，将所有国家纳入“单轨制”的气候政治框架中，并且通过“全球盘点”机制对所有国家的气候治理成效进行评估。当然，在这一过程中，以中国为首的发展中国家也明确强调基于“各自能力”的原则进行国家自主贡献目标的制定和强化。[19]

作为一个复杂性、专业性、弥散性的全球环境问题，气候变化问题的解决最终需要各国政府克服集体行动的困境，从国家层面发挥主导作用来调动更多的共同治理资源。不能否认，政府作为权力资源的最高拥有者，可以利用自身掌握的各种权力资源，在既有国际权力关系中施展自己的外交策略从而获得国家利益最大化。其中既包括改变他者行为的直接性权力，也包括通过制度框架来影响约束他者的间接性权力。从利益博弈角度而言，自20世纪90年代启动的国际气候谈判仍然是一个重要的主权性行为，是国家以主权利益的战略最大化为主导的，为了一国经济发展空间拓展、国家核心利益和整体声誉维护而进行的多方博弈。虽然国际市场和市民社会对气候治理过程有所参与，但是国家能源转型和绿色发展路径的规划与设定都绕不开主权行为体的确认与主权资源的调动。因此，在硬性权力维度上，非国家行为体的作用仍然是有限的，只能凭借自身的专业性和道义性来追求软性权威影响力。

由于国家利益的不断变化，在国际气候谈判中的利益集团经常面临分化重组，这就需要给有些国家提供必要的补偿以便维持现有联盟或组成新的联盟；或者有些政府在同意进入某种合作机制之前也会要求额外的补偿，这就涉及提供补偿的问题。而应对气候变化问题涉及的绿色投资、适应、资金援助和技术开发与转让等问题在一定程度上都要求发达国家履行对发展中国家（尤其是那些最为脆弱的国家）的补偿。另外，应对气候变化问题的核心在于温室气体的减排。这就涉及剩余碳空间的再分配和减排成本的再分担问题，资金援助和技术转让在很大程度上也是要求发达国家在道义上履行帮助发展中国家的责任，含有资源再分配的任务。而资源再分配问题往往极其困难，发达国家始终不愿履行自身在全球气候治理中的资金支持与技术援助承诺。[20]目前国家层面关于应对气候变化的多边国际谈判常因涉及许多政治和经济利益的“单边理性计算”而变得窒碍难行，国家间大多边主义谈判在利益博弈中日益“机制性僵化”和“功能性硬化”。如2009年哥本哈根会议的失败激发了越来越多的非/次国家行为体做出应激性回应，积极发挥自身在气候治理中的灵活性作用。这也解释了为何“自上而下”的京都模式最终被“自下而上”的巴黎模式所取代：一方面，单纯性国家间博弈已经无法应对气候治理本身的复杂性、多元性、专业性和紧迫性，国家层面依据各自能力原则进行自主减排可以“搁置争议”，在一个更为包容的大框架下推进各国的减排适应承诺与行动；另一方面，UNFCCC核心气候治理机制也逐步从依赖于国家主权性支持到不断寻求市场与社会资源，在资源的多元协调中旨在提升机制的自主性（摆脱大国的权力支配），从而使非国家行为体的气候治理行动开始得到更多的认可。

（二）基于全球气候善治的治理性

就气候政治的治理性而言，全球气候治理作为一种典型的国际气候公共产品供给具有明显的非排斥性和非竞争性的特点。虽然全球变暖是由全球各种个体（个人、企业和国家）过度使用化石燃料并排放温室气体的行为而引发的，但是那些并不限制其温室气体排放的个体，也无法被有效地排除在享受由其他行为体努力减排而带来的一个良好气候系统的益处之外。因此，那些确实采取行动限制排放的个体并不能单独获益，即使它们要承担这样做的成本。这造成了国家理性行为体较为强烈的搭便车动机和行为。[21]因此，在其治理过程中很难保证代表公益的公共产品在持续供给的同时有效阻止搭便车行为的发生，出现了一种“个体理性往往导致集体的非理性”的“集体行动困境”。在这种情况下，全球气候善治的实现必然需要超越一种政府间多边谈判的利益博弈困局，吸纳更多的行为体加入日益多维和复杂的全球气候治理实践中。全球化和全球治理的发展在一定程度上打破了国家的壁垒及其对于资源的把持，极大增加了全球的横向和纵向互动层次，为多元性治理奠定了基础。基于此，多元行为体的参与治理能力获得空前的提升，在这一过程中非国家行为体对全球规则和交往方式的塑造能力也大大增强了。表1-2总结了全球气候治理中的所有主要问题与任务，这些任务的完成显然不能完全依赖单一行为体来实现。因此，全球气候善治的治理性维度意味着超越单纯的国家间博弈，在推进国家之间的国际合作以外，还要注重大力调动市场与社会的各种资源，通过非政府组织、社会组织、企业及其跨国联盟、跨国倡议网络与伙伴关系等来实现气候治理资源使用的最大化效益。

可以说，全球变暖问题的凸显以其特有的紧迫性和影响长远性成为全球治理当中的一个重大议题。2019年3月由中国国家气候变化专家委员会和英国气候变化委员会联合发布的《中英合作气候变化风险评估——气候风险指标研究》报告指出，如果继续推行现行政策并停滞不前，全球将会处于高排放路径上，由此所带来的直接风险和系统性风险将会影响国家安全，并对人类产生深远的影响。在目前路径上，到2100年全球平均温度升高和全球平均海平面上升的中心估计值分别约为5℃和80厘米。然而，这种增加值还可能会更高，并且在可能发生的“最坏情况”下，温度和海平面的升幅可能是7℃和100厘米。这种升温速度将会给人类和自然系统带来严重的不可逆转的系统性威胁。[22]2019年11月，英国埃克塞特大学全球系统研究所的蒂姆·莱顿（Tim Lenton）研究小组在《自然》上发表题为《气候临界点：风险太大，不可心存侥幸》的文章。该文指出，越来越多的证据已经表明，气候比人们最初认为的要敏感得多，地球环境系统已经发生了不可逆转的变化，而我们现在正处于“地球紧急状态”，包括亚马孙雨林地区被广泛破坏、北极海冰减少、大规模的珊瑚礁死亡、格陵兰岛和南极西部冰川融化、永久冻土融化、寒带森林的不稳定以及海洋循环变慢等在内的九个领域已经逼近气候临界点（Tipping Point），而且其发展速度比之前所预测的更快。如果全球变暖继续以目前的趋势发展下去，全球气候危机将走向系统性崩溃的不可逆临界点。[23]

新冠肺炎疫情自2019年12月暴发以来，全世界所有的国家和地区都不可避免地受到了疫情的剧烈冲击。本次新冠肺炎疫情再次证明了全球治理已经进入关联性安全时代，在根源上，大规模传染病和气候变化、野生动物买卖、生物多样性减损、贫困及基础卫生条件差等问题息息相关。世界经济论坛发布的《2021年全球风险报告》指出疫情下各国生命和生计的损失将增加“社会凝聚力侵蚀”的风险，将在未来3—5年阻碍经济发展，未来5—10年加剧地缘政治紧张局势，可能导致“多边主义受损”“国家间冲突”和“资源地缘政治化”态势。该报告中，传染病、气候行动失败、大规模杀伤性武器、生物多样性减损、自然资源危机被列为影响力前五位的全球性危机。显示了疫情肆虐下，气候危机和污染危机依然存在，生物多样性正在下降，陆地生态系统正在以惊人的速度退化。[24]

面对上述系统性气候变化威胁，全球气候善治意味着我们需要把气候问题放到一个全球层次上来考量，从系统性应对的维度形成一个全球性的气候治理网络，再把全球层面的网络落实到各个地方治理中心开展实践行动。这种模式改变了原本局限于主权国家之间的“自上而下”的治理结构，取而代之的是各个主体之间密切联系的网络结构，而多层次、网络状气候治理模式的构建又不得不依赖于非政府组织、社会组织、企业、智库、跨国倡议网络等非国家行为体。正是以国际非政府组织为代表的治理行为体通过气候行动将联结着区域与区域、区域与全球的跨国界气候治理网络建立起来，它为包括企业、其他社会组织、个人在内的全球气候治理主体的互动创造了一个良好的弹性网络平台。如2019年12月10日，12个国际政府组织与非政府组织、智库、企业等行为体联合在马德里气候会议上联合成立了“水文气象发展联盟”，旨在提升发展中国家开展高质量天气预报、建立预警系统以及开展水文和气候服务的能力。联盟成员承诺在四个方面加强合作：一是通过加强国家观测系统的持续运行能力，以及寻求创新方法为发展中国家开展观测提供资金，改进系统观测，以获得更好的数据；二是加强国家层面的科学减缓和适应规划能力；三是通过建立多灾种国家预警系统，加强早期预警系统建设，改善灾害风险管理；四是通过促进跨项目的方法来增加投资，提高有效性和可持续性。[25]因此，全球气候政治的治理性维度不仅需要强调治理的多元性、共识性与系统性，同时还要关注调动各类行为体的治理潜能，通过协同互助来推进气候治理规范与标准的全球扩散，从政府、市场和社会层面的多维度互动的角度来塑造遏制全球变暖趋势的有效性集体行动。

三 全球气候治理主体结构谱系的多元化态势

随着经济全球化和地区一体化的发展以及诸如气候变化、能源危机、公海治理等全球性问题的频现，全球范围内的治理诉求不断上升。全球治理的本质是克服集体行动的困境从而避免“公地悲剧”，实现全球范围内某一公共治理领域内行为体之间的协同行动和善治安排。目前，为学界所广泛认可的权威性全球治理定义来自全球治理委员会基于实践角度的界定：“全球治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取联合行动。”[26]詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）认为全球治理概念所突出的全球变革特征之一便是一体化和碎片化并存背景下权威位置的迁移。[27]随着全球化发展程度的深入，传统意义上侧重于国家本位的国际合作研究和侧重于全球契约关系的国际机制研究已无法涵盖全球治理的内涵和外延，不能提供充分的概念和理论研究基础。特别是自2008年国际金融危机以来，全球治理在新的形势下表现出的新趋势和新特点：在治理主体上，从单纯以主权国家为中心的治理拓展到包括国际非政府组织、社会团体、跨国企业等市场行为体在内的多元多中心型治理；在治理体系的行为体互动上，之前基于国家或者国际组织的“自上而下”的治理模式逐步向一种“自上而下”同“自下而上”相结合的模式过渡。[28]从研究范式发展的角度来看，根据治理主体（国家中心治理和多元治理）以及行为体的互动方式（等级性、多层性和网络性）可以将全球治理分为三种治理范式：国家主义范式、国际主义范式和跨国主义范式（后两者可以统称为全球主义范式）。[29]每种全球治理范式的治理方式路径、治理权威和治理价值取向存在很大的不同。

基于此，我们可以将全球气候治理主体归为两大类：一类是国家和国家间层面行为体，包括各个主权国家、由国家参与的各类地区性和全球性国际组织等；另一类就是各类次国家行为体和非国家行为体，包括城市及跨国城市网络、国际非政府组织、跨国公司、公民社会组织、各类企业及企业联盟、跨国倡议网络和伙伴关系等。

首先，主权国家和由主权国家组成的政府间组织是全球气候谈判和气候治理的直接参与方。主权国家得益于其无可争辩的国际法主体地位，成为制定气候政策、参与气候谈判以及执行气候公约的最为重要的力量。根据其谈判立场的不同主要区分为一直致力于在气候治理中发挥领导者角色的欧盟，被视为“拖后腿”角色的伞形国家集团以及77国集团+中国为代表的发展中国家阵营。在全球气候治理中，欧盟作为一种“规范性力量”一直将自己视为气候治理领域的实质性领导者，在碳中和目标制定、气候减缓措施、地区碳交易推进、清洁技术创新与清洁能源发展等方面一直处于全球领先地位。某种程度上而言，全球气候治理领域的重要里程碑式的制度框架《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》的签署与生效，与欧盟不遗余力地积极推动以及与各方谈判斡旋紧密相关。以美国为首组成的伞形国家集团，包含日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、俄罗斯等多个国家，他们在国际气候谈判中往往扮演着拖后腿的角色，不仅中期减排目标低、行动力度小，还往往以一些发展中国家参与减排为前提条件。随着日本、加拿大和俄罗斯先后批准《京都议定书》，伞形国家集团力量也有一定程度的削弱。但是在2012年多哈会议启动京都议定书第二承诺期之后，很多伞形国家又追随美国的“负面示范”纷纷退出。77国集团+中国是气候谈判中的发展中国家阵营，主要包括中国、印度、巴西、南非等新兴发展中大国组成的“基础四国”集团，以及其他中小发展中国家集团，如小岛国联盟和拉美国家联盟等。他们是“共同但有区别性责任”原则的支持者，强调气候减缓必须同时考虑发展中国家的气候适应能力，特别是考虑最不发达国家、小岛屿发展中国家和非洲国家在应对气候变化方面的特殊需求，不断敦促发达国家尽快兑现长期以来的气候变化资金支持与技术转让的承诺。

以联合国为治理核心的政府间组织发起气候谈判，促进国际气候合作，提供谈判场所，协调各方分歧，促进公约执行，提供资金支持等。可以分为三类：第一类是气候治理的核心组织，基于《联合国气候变化框架公约》的缔约方会议（COP）是气候治理机制的“最高机构”，附属科技咨询机构（SBSTA）和附属执行机构（SBI）作为重要协助机制，设有常设秘书处。第二类是关键的支持组织层面：全球环境基金（GEF）、政府间气候变化专门委员会（IPCC）和一些专门的联合国机构（环境署、开发署和世界气象组织）。全球环境基金在为《公约》和《京都议定书》提供正式财务机制方面发挥着核心作用。作为主要国际环境公约的横向金融工具，全球环境基金主要与世界银行、环境署和开发署合作。例如，世界银行在20世纪90年代末通过全环基金赞助了原型碳基金（PCF），将早期投资引入《京都议定书》的清洁发展机制（CDM），以鼓励对发展中国家清洁能源技术和实践的投资。PCF项目的成功经验进一步促进了后续CDM项目的质量提升。作为一个科学的政府间组织，政府间气候变化专门委员会（IPCC）在提供对人类活动造成的气候变化风险的全面科学评估方面发挥着权威作用，并为适应这些潜在的环境和社会经济后果或减轻其影响提供了可能的选择。第三类是气候治理的辅助性组织。这意味着气候治理议题的功能性外溢，比如世界银行（World Bank）、世界贸易组织（WTO）等国际组织中都涉及气候变化的议程设定。

值得一提的是，在科学化与政治化的互动过程中，IPCC作为联合国指导下为国际社会提供气候变化最新科学研究成果的权威机构，成为推进国际气候谈判和全球气候治理进程中功不可没的重要机构。

特别需要强调的是，自1990年以来，IPCC陆续发布的六次气候变化评估报告为全球应对气候危机的行动和国际气候协议的达成起到了十分重要和关键的推动作用。分别于1990年、1995年、2001年、2007年、2014年和2021发布了六次科学评估报告，为1992年的《联合国气候变化框架公约》的签署、1997年《京都议定书》的签署、2005年《京都议定书》的生效、2009年哥本哈根会议的召开、2015年《巴黎协定》的签署、2021年格拉斯哥气候大会的召开等全球气候谈判中的里程碑事件提供了重要的科学论据支撑。如2014年11月IPCC 第五次《综合评估报告》为2015年巴黎气候大会的召开提供了重要的科学性支持，推动了《巴黎协定》确立了将全球平均气温较工业化前水平升高幅度控制在远低于2℃的目标，同时强调要为1.5℃温控目标而努力，同时带动了学界对于1.5℃温控目标的研究热度上升。2018年10月IPCC发布《全球1.5℃增暖特别报告》指出，2℃ 增温的真实影响远比《巴黎协定》所预测的更为严重，温控1.5℃是气候变化风险剧烈扩散的临界点，额外升温0.5℃具有巨大的边际风险，所带来的自然生态损失和社会经济损失在一定程度上具有不可逆性。[30]如果国际社会试图按照《巴黎协定》的要求将全球温升控制在2℃以下并力争限制在1.5℃，那么必须在21世纪中叶实现全球范围内的净零碳排放目标。又如IPCC于2021年8月发布的第六次评估（AR6）为格拉斯哥气候大会的召开提供了更多科学数据支持。IPCC第一工作组报告《2021年气候变化：自然科学基础》中发出强有力的全球升温红色警报，全球平均表面气温将在未来20年内达到或超过1.5℃，采取进一步的遏制升温行动只剩下一个“短暂的窗口期”。该评估报告推动了格拉斯哥气候大会对于1.5℃目标的存留，巩固了十年来全球致力于加速气候行动的共识，所有缔约方均提出了国家自主贡献（NDC）,84%的国家提高了自己的NDC目标。

随着通信和交通技术的发展，信息传播速度更快，信息透明度增加，全球气候治理的参与门槛和成本都逐渐降低。从治理主体维度出发，全球气候治理发展呈现出两个明显趋势：第一个趋势是参与主体不断增多（主体多元）；第二个趋势是权威更加分散化（权力流散）。其动力机制在于：一方面，在信息化全球化时代，主权国家对日益蓬勃的市场和社会力量的控制能力越来越弱，权力流散的态势不断加强且治理机制不断碎片化；另一方面，随着气候治理议题的日益复杂化和专业化，主权国家也需要市场和社会力量的协助，在具体的气候治理实践中推进绿色转型和气候减缓与适应。作为次国家行为体和非国家行为体，包括城市及跨国城市网络、国际非政府组织、跨国公司等在内的行为体通过直接或者间接的方式参与到全球气候治理中，利用各种政治机会在全球气候治理中不断发出自己的声音。[31]在某些议题和活动领域，他们的影响力和辐射力的上升速度超过了许多政府间国际组织，通过多方游说、羞辱战略、排名战略、杠杆性影响和国际媒体广泛合作等灵活方式对气候治理中的落后性国家进行施压。基于此，非国家行为体和次国家行为体对国家主权构成了一定的侵蚀和制约；主权国家也需要认识到来自权力流散格局中的各类新挑战，逐步学会同非国家和次国家行为体进行有效互动，协同合作。

具体而言，首先，城市作为一个特殊的次国家治理行为体在全球气候治理中的作用不断提升。全球城市地区的温室气体排放约占全球总量的37%—49%，但同时城市群体也是拥有物质流、资金流、人才流、技术流的集合点，拥有重要的资源调动力和治理践行力。自20世纪90年代初以来，全球开始涌现出各种跨国城市气候网络，即跨越国界的城市群体为了更好地应对气候变化这一共同挑战，通过城市之间自愿、互利以及协商的方式进行制度性合作的网状组织，旨在提高城市层面在气候政治中的全球影响力。代表性的网络包括城市气候领导联盟（C40）、气候联盟（Climate Alliance）、市长盟约（Covenant of Mayors）、地方政府环境行动理事会（ICLEI）下的城市气候保护网络（CCP）等。上述跨国城市气候网络已拥有过千的成员从而拥有广泛影响力，如CCP在2009年开发了里程碑式的减排框架和城市温室气体清单核算软件——清洁大气与气候保护（CACP），目前已经有69个国家的1048个城市采用该方法编制了城市温室气体清单。[32]

以跨国企业为代表的某些商业行为体在气候治理中逐步从一种反面污染者角色走向推动治理的正面角色，依靠自身雄厚的资金技术实力和跨国商业联系成为气候治理中不可或缺的跨国行为体。如由100多个大企业组成的负责任大气政策联盟（ARAP）旨在帮助协调全球与工业有关的管理政策，重视臭氧层保护以及气候变化，在2016年所签署的《蒙特利尔议定书》基加利修正案[33]中发挥了积极推动作用，达成了历史性的限控温室气体氢氟碳化物（HFCs）协议。值得注意的是，随着低碳经济和清洁技术成为世界发展大趋势，越来越多的商业精英开始关注清洁能源的发展，与之相关的跨国行为体数量也不断增多，不仅体现在传统的产业协会的规模不断扩大，如全球风能协会（GWEC）和国际太阳能学会（ISES）通过同各国的产业协会合作不断扩大全球影响力；同时也体现在各类跨国政策倡议网络的出现，如约翰内斯堡可再生能源联盟（JREC）、能源可持续发展全球网络（GNESD），可再生能源国际科学工作组（ISPRE）等。

全球化为国际非政府组织的跨国活动提供了包括交流途径、共享信息、流动性资源等在内的基本条件。近30年来，国际非政府组织在公共和国际事务中都表现得非常活跃，尤其是在气候治理、生物多样性保护等环境领域，国际非政府组织的数量快速增加且活动日益频繁。在全球气候治理中，国际非政府组织充分展示了其参与全球治理的意愿与能力，并且开始主动通过跨国网络化的方式建构国际同盟与伙伴网络。[34]某种程度上而言，国际政府间组织因其依赖于成员国且缺乏自主性（受制于主权国家特别是机构中大国的利益和意愿）而具有相对较弱的合法性，国际非政府组织则因其组织性质的公民性、社会性和道义性而拥有较高的合法性。[35]从介入全球治理的方式来看，国际非政府组织介入国际政府间组织的活动主要分为制度化直接参与和通过对话广泛参与两个方面。这意味着在通过组织跨国活动直接参与全球治理的同时，国际非政府组织还积极地介入国际政府间组织的各种活动，通过日益制度化的路径与国际政府间组织的相互协调和广泛合作，从而在全球和区域治理层面发挥更大的影响力。比如国际非政府组织在联合国内获得咨商地位（Consultative Status）是其制度化参与国际政府间组织活动的最为典型范例。国际非政府组织与联合国的渊源可追溯到联合国创始之初，1945年《联合国宪章》第71条款授权联合国经社理事会可以与非政府组织进行磋商协作。[36]1968年，联合国经社理事会通过1296号决议，规定了联合国同国际非政府组织关系的法律框架，允许国际非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其他机构中获得咨商地位。[37]虽然从1996年开始，非国际性的非政府组织也可申请获取联合国经社理事会里的咨商地位，但是迄今最为活跃的具有咨商地位的组织还是以国际非政府组织为主。[38]