1.5　政府投资项目经济评价的研究内容与框架

政府投资项目的经济评价应包括经济分析、财务分析、社会经济影响分析、风险分析等内容。经济分析是把工程项目摆在国民经济这个大系统中来分析项目从国民经济中所吸取的投入以及项目产出对国民经济这个大系统的经济目标的影响，从而选择对国民经济目标最有利的项目或方案，使全社会可用于投资的有限资源能够合理配置和有效利用，使国民经济能够持续稳定地增长。经济分析的方法有费用-效益分析、费用-效果分析，经济分析的目的是考察政府投资项目的资源配置效率，在各种备选方案中选择最好的方案。

财务分析是根据国家现行财税制度和价格体系，从项目参与者（participants，包括主持人和各投资主体及利益主体）角度出发，分析、计算项目直接发生的财务效益和费用，分析项目财务上的生存能力或可持续性。财务分析首先须对融资情况、项目各利益主体效益的分配和费用的分担状况进行研究，以分析资金筹措方案的可行性。其次应分析项目在财务上的生存能力，财务生存能力分析包括清偿能力分析、盈利能力分析、政府现金流分析等内容，目的是考察项目的资金来源和运用是否能够平衡？对投资主体是否有吸引力？政府财政是否能承受？

经济分析与财务分析都是分析项目的经济利益，两者的主要区别在于评价的出发点或角度的不同。财务分析主要从项目财务平衡和各利益主体的利益角度出发，经济分析则是从整个国家经济效率的角度出发。从原则上说，资源的配置应从国家利益出发追求其合理性，然而，项目财务上的生存能力以及效益费用的分配也同样需要关注。

财务分析和经济分析主要从微观层面分析政府投资项目的经济效果。但大型的政府投资项目，有必要从宏观政策层面进行分析，分析项目对宏观经济的影响，分析相关利益主体的效益和费用分配，以考察项目对政府和社会的其他目标（如公平分配）的实现或影响程度。这种分析体现了人文观点，分析项目的受益者和受损者，可以有效地调动人们参与项目的积极性。

投资风险分析是让参与项目的各方清楚地认识到有哪些风险以及风险的大小，投资风险分析的主要内容包括对风险进行识别、估计和评价，并做出全面的综合分析，以考察项目的主要风险及相应的风险控制措施。

对于经济评价的内容，部分已在《方法与参数》中体现，本课题的研究工作是在《方法与参数》的基础上，吸收了国内外的一些最新的成果，加深经济学的原理分析，突出效益和费用的界定，对财务分析的主体以及与经济分析的关系做出了新的阐述，对经济评价参数做了修订，对各类项目经济评价的特点做出应用说明。研究框架内容如图1-1所示。需要说明的是：

（1）框图内容从上到下的次序并非绝对，可因项目而异，而非机械地依次进行；且应按深度周而复始，不断使项目可行和优化；

（2）内容的侧重点和决策要依据项目的性质，有些可不做，有些则要重点做。如非营利项目的盈利性分析，就可能无法做，但一定要形成实现目标的多种方案。对这类项目，经济评价的任务就是通过效益（效果）与费用的比较，进行项目方案的优选（如用最小费用法）和财务清偿能力分析，用充足的经济财务数据分析说明选择某个方案而不选择其他方案的理由。

应指出的是，政府投资项目经济评价是整个政府公共开支决策分析的一个组成部分。它是依据国家的战略规划、专项规划和区域规划，在考虑诸多非经济的政治社会因素的同时，分析项目方案经济上的合理性和财务上的可行性。只要资源是有限的，实现目标的方案不止一个，经济评价就是必要的。正如英国财政部绿皮书指出的，在采纳任何涉及公共开支的政策、计划和项目时，都要（通过经济评价）回答如下问题：

（1）为取得同样的目标是否还有更好的方案？

（2）所耗用的资源是否还有更好的用途？

图1-1　政府投资项目经济评价框架