第二节 清前期捐纳的恢复与发展

清代国家治理中，科举制度和捐纳制度存在复杂的寄生关系。以往学人往往忽视这种内在的依附关系。[82]捐纳制度作为各种资本的交易场域，重要的商品就源自科举，监生等考试资格是广大满汉士子购买的重要对象。科举制度的发展，为捐纳的实施提供了丰富的买卖商品。满汉科举的共同发展，使得捐监等名目的开展成为政府财政收入的重要来源。科举制度的健康发展是捐纳实施的重要前提。

不过，清代捐纳制度对科举制度这个寄主的反蚀作用也显而易见。首先，大量士子的涌入，无论是乡试还是会试，都会增大科场竞争的难度，使科举士子的选拔增加了更多不确定性。其次，科举人才进入仕途的渠道，因捐纳制度的恶性发展受到极大的冲击，这是对科举制釜底抽薪式的摧毁。根据王锺翰先生对晚清官员仕途竞争的估计，约计十分之九的捐纳官员对十分之一的科目人才，这样的局面显示了捐纳对于科举选士功能的严重腐蚀。[83]

清初，捐纳制度的恢复和启用，并未与科举制度发生直接的联系。因为，清代捐纳制度与科举制度并非一一对应的关系，科举制度并未提供捐纳买卖的所有商品。在捐纳交易的产品中，捐纳封赠等虚衔、捐复等名目虽是铨选制度的重要内涵，但与科举考试并无实际联系。

一、顺治年间捐纳的恢复

捐纳制度实非清朝首创，而是承袭明朝纳粟入监一事，往往因时因地，多有创建。明朝后期的国子监身份兜售，使得捐纳在科举制度和铨选制度之间获得了一席之地。人们热衷于捐纳，不仅是对科举考试资格的获取，更是对官场任职资格的觊觎。诚如伍跃指出的，朱元璋发明的监生入仕制度，使得捐纳监生成为明朝捐纳的重中之重。[84]国子监学生不仅具有考试资格，同时还具备特定的社会地位，人们对其趋之若鹜。捐纳制度成为明朝后期解决内外危机的重要手段。不过，到明清鼎革之际的南明政权时期，卖官鬻爵更多是一种战时救命行为，与正常的捐纳制度难以相比。

清代捐纳制度的建立，绝非简单地抄袭或者沿袭明朝相关事例，而是依据实情逐步落地。顺治朝是清代捐纳制度实践和发展的重要时期，对于捐纳实施的对象、条件和范围，均有诸多探索。[85]

顺治初年，战争不断，各地生产破坏严重。以湖南为例，“自壬午以来，无岁不被杀，无地不为战场。加以今春奇荒，骼胔盈道，蓬蒿满城。职自岳（州）至长（沙），自催夫役，自裹糒糗，夜宿草中，昼食树下，村不见一庐舍，路不见一行人。惨目骇心，无图可绘”。[86]顺治朝捐纳的恢复经历了一个缓慢的过程，是伴随清初政权在全国的稳定逐步开展起来的。捐纳并非作为清朝新政权救命的武器。

伴随朝廷对军需的开销日渐增大，捐纳也提上日程。顺治六年，朝廷碍于军需不足，决定实施捐纳。此次捐纳的主要内容有三：“今议开监生吏典承差等援纳，给内外僧道度牒，准徒杖等罪折赎。”[87]捐监、捐职和封典、度牒等都是此次开捐的内容。顺治八年，朝廷对捐纳政策略有调整，决定抓大放小，停止僧道度牒的捐纳。从僧道的生活出发，认为“僧道纳银给牒，琐屑非体，且多有输纳无措，逃徙流离，殊为可悯”。[88]

顺治九年四月，捐纳制度在承袭明朝旧制方面逐步稳定下来，户部议奏：“纳监、纳吏、纳承差事例，宜照前例行。”[89]对于纳吏，也有官员提出详细的捐纳标准。[90]此后，朝廷对于捐纳事例的开展与承袭大体依据此标准。纳监主要是对科举制度中考试资格的售卖，而纳吏是对铨选制度中官职的兜售，纳承差则针对具体的办差事例。

在具体的赈灾、军需、垦荒等案例中，顺治朝捐纳的量化标准也得到固定。救灾是朝廷最先注意启用捐纳的原因。顺治十年，朝廷复准：“士民捐助赈米五十石，或银一百两者，地方官给匾旌奖；捐米一百石，或银二百两者，给九品顶戴；捐多者，递加职衔。”[91]顺治十一年三月六日，皇帝敕谕，鉴于直隶等地水灾危害，人民困苦，鼓励绅民捐输，规定：“近京地方米价腾贵，饥民得银，尤苦难于易米。殷实之家有能捐输谷麦或减价出粜，以济饥民者，尔等酌量多寡，先给好义牌扁及羊酒币帛，以示旌表。”又强调：“其遗弃子女，设法收养，若民间有能收养四五口以至二十口者，尔等亦酌给羊酒币帛、好义牌扁。”[92]对于士民的捐助，朝廷给予奖励，这是一种带有道义奖励的行为，与捐纳的纯粹市场交易又有不同。对于官员助赈如何处理，也是朝廷必须明确的问题。

顺治十一年五月，直隶广平府米价腾贵，朝廷要求各地富民捐输谷麦，永年县故宦之妻国氏捐杂粮25石，朝廷令知县制好义牌等表示旌奖。此次捐输还有不少地方官员捐银，如大名道副使程之璿捐银100两，广平府知府牟廷选捐银150两，通判赵一元捐银30两，推官高玶捐银50两，永年县知县王报春捐银100两。对于官员的捐助，朝廷认为：“然牧民之官，未便给匾，职等量行奖励，以示激劝。”[93]朝廷对于官员和富民的捐助分别给予奖励。

从朝廷对地方官和士绅的零星捐助给予道义嘉奖到标准化地量资给奖，捐纳制度的实施经历了一个逐步修订的过程。顺治十一年，朝廷题准：现任官员并乡绅，捐银1000两、米1000石以上者，加一级；银500两、米500石以上者，纪录两次；银100两、米100石以上者，纪录一次。生员捐米300石，准贡；俊秀捐米200石，准入监读书。顺治十八年，朝廷题准：凡捐谷，每二石折米一石，豆照时价计银议叙。[94]对于官绅来说，顺治时期实现了官绅一体化，只要捐银或捐谷达到一定限度，就可以给予相应奖励。对于捐监来说，朝廷细化了监生捐纳价格，包括米银比例以及米谷兑换等事项，捐纳开始走入制度化的发展道路。

捐纳条例的细化工作，是在紧急的救灾实践及事后安抚中得到完善的。顺治十二年十月，礼部尚书恩国泰上奏朝廷，因为京畿地区再次发生水灾，地方官和绅士救灾捐输，希望朝廷给予官绅奖赏。此次朝廷对官员按照三个类别给奖。一是捐赈1000两以上的，有巡抚董天机发赈银1200两，应请吏部酌量加级；大兴县知县吴一位捐银1200两、米80石，鉴于其已经保举优升知府，仍应纪录。二是捐赈额度在500两银以上者，有天津道梁应元捐银696两，河间府知府焦名世捐银500两，祁州知府高向极捐银728两、钱16万文，易州知州张道南捐银637两，等等，共计13名官员，要求吏部准予优先叙纪录。三是捐银在100两以上、500两以下的74名官吏，请求礼部准予纪录。[95]此次救灾中，绅士捐赈也不在少数，对于绅士的奖励，按照顺治十一年六月的恩诏内容实施，即“贫民失业流离，其有乡宦富民尚义出粟，全活贫民百人以上者，该地方官核算具奏，分别旌劝，今董纯暇等出粟全活及数千人，相应请敕礼部准加贡监，其各坐监月分及历事廷试均听礼部议复”。奖励的结果是：贡监生李境捐助银500两，相应免其历事，听吏部考用；生员虞世缨捐助银1000两，准贡监坐监三个月，历事一个月，听吏部考用；生员张丕训捐银500两，应准入监坐监六个月，历事两个月，听吏部考用；等等。[96]

捐纳救灾事例不断被援引。顺治十三年七月十日，两江总督马鸣珮题报崇明县官民捐助赈饥，“抚臣张中元倡率官民捐银助米，煮粥赈饥，允属义举”，该道府营县绅衿士庶请求户部议叙。[97]顺治十五年十二月十三日，户部疏称，江西巡抚张朝璘题叙该省捐资买谷赈活本省土著饥民有功各官，应照捐赈土著饥民新题定例议叙。巡抚张朝璘捐银2160两，巡按许世昌捐银1080两，应照例各加一级。内查许世昌系兵部郎中，前遇恩诏加一级在案，今应再加一级。按察使王舜年，道臣罗森、赵进美、班琏、安世昌，知府李兴元、胡允，兴屯同知叶承祧，知县谢胤璜、邓秉恒、王自修，以上11员各捐银千两以下百两以上，均应照例纪录。内查安世昌已经升任，应于新任内纪录；叶承祧已经裁缺候补，知县谢胤璜已经降调，均应于补任内各予纪录。[98]上述捐纳赈灾请奖，按照顺治十一年的新例进行。顺治十五年十二月，巡按湖广湖北监察御史李赞元奏报，湖北自顺治十四年开始，施行常平仓法，共捐输谷17545.94石、银112.2两、铜钱22千文。顺治十五年湖北遭灾，再次劝输官绅士民报捐谷9457石。顺治十四年捐助官员按照朝廷政策实施奖励，顺治十五年捐助各官请求朝廷再次授奖。[99]顺治十六年九月，河南巡按李粹然奏报，该年河南开、彰、卫三府造报各官捐输银两，计籴米2083.5石，开厂煮粥，赈济饥民19481口，请求将开封府沈丘县知县李芳春、彰德府知府宋可发等按例议叙。[100]顺治十七年二月，安徽凤阳等地水患告灾，各级官员捐谷助赈，包括总督郎廷佐捐米150石，漕督蔡士英捐米150石，左布政使徐为卿捐银120两，右布政使毛一麟捐银120两，督粮道右参政范廷元捐银110两，驿盐屯田道副使吴大壮捐银120两，等等，江宁巡抚卫贞元奏请朝廷将捐赈各官量予察叙。[101]

顺治朝关于灾赈的捐纳请奖，对于官员和士民的回馈都是较为丰厚的。官员能够获得吏部不同程度的奖励，而对绅士的奖励，除了免其历事外，还允其听吏部考用。在捐纳的发展过程中，朝廷早期给予官绅的商品价值比较丰厚，也有推广捐纳的用意所在。

捐纳在军需的供给方面也大有用处，清初恢复捐纳的重要动力就是军需的迫切需求。捐纳马匹是支援战争的重要方式。朝廷对于捐纳马匹有明确的规定，如顺治十七年正月，朝廷对于捐纳马匹给予详细规定：“定文武各官捐助马匹五十匹以上者，纪录一次；一百匹以上者，加一级。”[102]

除了战时粮草供应外，城垣修建等也是捐纳的重要内容。顺治十一年三月，御史董宗圣奏报，陕西延安府为巩固边防，修筑城池，大小文武各官共相捐输，先后修过城垣、垛墙、水濠，共1020余丈，修完悬楼、炮台、角楼、栅栏共200余座，城头铺房共150余间，甕城、马道、水洞4处，等等。[103]顺治十七年二月，河道总督朱之锡奏报济宁州修理城垣，共捐助银602两，其中河道捐助银105两，该州捐助银120两，中营副将楚进功捐助银100两，左营都司吴良栋捐助银10两，右营都司田永禄捐助银10两，等等。“查城工原有叙录之例，各官同志急工，似难尽泯。”河道总督朱之锡为上述捐助官员请奖。[104]

随着国内统一战争的逐步结束，各地生产亟待恢复，垦荒成为恢复和发展农业的重要内容。开垦不仅是地方官普遍追求政绩的内容，同时也是捐纳实施的重要项目。顺治十五年十月，贵州道御史李秀奏报，因各省田地荒芜，国家税收不足支用，要求各地士民，特别是文武各官，包括闲废缙绅，能够捐资开垦者，由朝廷从优分别授职升用。在李秀看来，国家捐纳开垦，既有利于恢复生产，同时又不需要国家有所投入，实在是一笔值得做的买卖，“不烦帑金之费，而坐收额课之盈”。[105]

顺治一朝，基于国家军需和财政需要，捐纳制度得到逐步恢复，并最终在全国范围内广泛实施，在捐监、捐赈、捐军需、捐垦和捐差等各个方面取得了不错的社会效果。对于统治者来说，这无疑是一个极为有力的筹钱方式，但是捐纳带来的负面影响也被部分士人所注意。顺治十六年三月，河南道监察御史何可化上奏朝廷，认为国家在捐纳中施恩太多，易生弊端。在何氏看来，顺治朝捐纳中朝廷的奖赏过于随意：“各官有加级纪录，原以奖有功也。除缉逃开荒，应如例行外，他如捐俸修城、修学、完粮、修河诸务，不过职掌之所，当为何足为功？……今若不辨其何者宜加级纪录，何者不宜，恐恩施太易，法久弊生。”[106]对于捐纳的发展来说，在权力及其衍生品的交易中，规则总是在实践中形成。及至康熙和雍正朝，捐纳开始进入一个良性的制度建设时期。

二、康雍年间捐纳的发展

康雍年间，捐纳对于解决朝廷的危机问题，无论是战争动乱，抑或是自然灾害，都发挥了重要的制度性救急作用。康熙年间最大的捐纳行为是平定三藩时的县官售卖。[107]除此之外，朝廷开办捐纳众多，主要是日常捐纳，即捐监、捐垦等。

康雍年间，捐纳的发展也历经了一个复杂的动态过程，特别是与政局的稳定、权力的架构息息相关。以往学者更多注重康熙年间捐纳事例的颁布，但是往往将其与特定的社会危机割裂开来。康熙年间的国家财政在应对自然灾害或军事动乱方面，存在一定的缺口。[108]康雍年间的捐纳发展，历经了一个从不情愿到隐蔽开展的过程。

1.捐纳入仕的规范化

康熙初年，康熙帝尚未亲政时，捐纳实施曾遭到一定程度的抑制，朝野士人认为捐纳的兜售使功名获取太易，未能慎重名器。他们最反对的是，捐纳官员不仅能纪录，还能加级授官，与权力的分配直接挂钩。顺治十八年九月，朝廷颁布上谕：“今思捐助急公，虽应激劝，但大小臣工，各有职业，必实著劳绩，方可加级授官。若止以捐助银米，遽行加级授官，非慎重名器之意。嗣后凡捐助银米者，俱不必加级授官，仍与纪录。”[109]

对于捐纳来说，所售的商品属性决定了广大民众的购买兴趣。在卖方朝廷看来，与权力有间接关系的纪录加封等可以让官绅购买，但是涉及授官的核心问题，还是坚持放弃售卖的原则。从顺治到康熙的相当长一段时间内，捐纳制度发展的内在理路就是逐渐规范权力及其衍生商品的销售原则。总的发展趋势是，核心权力商品日渐受到控制，围绕权力的衍生品，如虚职、封典等成为捐纳的主要销售产品。

康熙朝捐纳制度走向成熟的重要标志是对捐纳人员的权力通道进行规范。对于捐纳官员进行必要的考试，以保证捐纳人员任职的基本素质。康熙二年正月，吏部议复：嗣后由吏员例监准贡出身者，俱准升正印。不久，朝廷对此议复不满，宣谕：“纳银授官，于理不合，以后吏员年满，果勤劳无过，准其考职，免纳银两。其纳银例监准贡，以后亦着停止。”[110]站在朝廷的立场上，捐纳银两就能够直接获取权力与官职，这是极为不妥的，需要在捐纳人员入仕途径上设置必要的门槛。同年六月，在武职人员的升迁方面，朝廷强调战功优先的原则：“武职官员捐躯报国，所得战功，与捐资纪录不同，以后推升武职官员，有纪录军功者，应照多寡，以次加等。”[111]战功优于捐纳，确保武举入仕的正常之路，体现出朝廷对人才队伍素质的谨慎考量。不过，这从另一个侧面反映出，捐纳制度的实施对正常的科举、战功选材入仕造成了极大危害。

捐纳入仕规范化的作用之一是防止捐纳对关键官职的腐蚀。康熙十一年闰七月，朝廷规定：“凡异途出身之人，不得以正印官用。”[112]保举人才中，如有捐纳出身者，强调要督抚特别奏请保举，开列事实，以防止庸才滥竽充数。康熙二十年六月，朝廷宣谕：“捐纳岁贡，终非正途，不应考选科道，应如所请……汉军、汉人捐纳岁贡俱不准作正途考选。”[113]

2.捐纳筹款的扩大化

康熙年间，捐纳作为朝廷的重要筹款方式，自身发展历经了一个从日常捐输到紧急捐官，然后再回到日常捐纳的过程。捐纳交易的内容从兜售虚职到售卖实职，最终规范为以虚职为主。捐纳举办的方式从官方的劝输为主转变为官民平等地捐纳为主。

康熙朝的捐纳发展，存在一个日常与紧急的明显交替过程。最为紧急的情况是平定三藩之乱时。康熙十三年至十五年，朝廷先后售卖县官500多名，为清代捐纳中售卖实官最为严重的事件。[114]从官员的整体素质来说，如此多的捐纳官员进入官场，势必对整个铨选制度产生极为恶劣的影响。[115]但是，此次紧急的捐纳行为，为朝廷的生存赢得了战略的转机，其特定历史逻辑值得关注。

历经三藩之乱，康熙朝捐纳关联的政事越来越多，筹款能力也愈见增强。康熙朝捐纳发展的成效主要体现在以下几个方面。

首先是捐纳军需，满足战争的需要，缓解国家的财政压力。八旗骑兵是作战的必备，捐纳马匹成为朝廷保障战争胜利的重要措施。康熙三年，兵部奏请：捐马人员，凡文武各官，有捐马百匹者，准纪录两次；捐马五十匹者，准纪录一次。朝廷很快同意兵部的要求，不过增加了附加条件，认为紧急军需者按照条例办理，寻常捐助者，则仍需要总督奏请批准。[116]康熙五十八年，山西地区仍开捐纳事例。[117]朝廷区分捐纳的紧急和日常行为，显示了捐纳对于朝廷救急的特定作用。从更深的层次可以看出，朝廷举办捐纳更多是一种应对危机的行为，对于捐纳的副作用或者消极影响也是有一定认识的。

康熙朝诸多军事行动中，平定三藩消耗国家财力尤为显著。为了应对这场军事战争，朝廷对于捐纳马匹、捐纳船只等给予特殊政策，开启了实官捐纳的诸多消极措施。但是，捐纳对于清朝渡过难关发挥了特定的救急作用。在三藩平定之时，康熙帝曾对捐纳政策有所调整。康熙十八年九月，康熙帝斥责凉州提督孙思克，提及：“至于捐纳，各省俱停，止留粤西事例，以资平滇军需之用。自定秦省数年以来，未曾劳民转运。”[118]应该说，从个人心理来说，康熙帝对于停止捐纳是充满期待的。但是，客观政局的发展使得捐纳这种救急器械不得不从工具箱中一次又一次被取出。康熙三十四年九月，为准备用兵西北，朝廷不得不再次出台捐纳马匹政策。经议政大臣等议定：凡军行马驼为重，诸王贝勒贝子公大臣等不出征者，应各出马驼资助。直隶、山西、山东、河南各巡抚文武大小官员，愿急公捐马驼者，皆定例议叙。罪人内有愿急公者，亦准其捐马驼赎罪。[119]鉴于此次战事的重要性，捐纳求助的对象不仅包括王公大臣，同时也包括内地文武百官，罪人也在紧急捐助允许的范围之内。康熙四十四年，陕西捐马出现包捐情弊，为工部尚书王鸿绪所参。[120]康熙四十四年六月，川陕总督博霁奏报四川、陕西每年由各省捐送钱粮100多万两。[121]康熙五十三年十月，甘肃巡抚绰奇奏请捐纳军粮。[122]

其次是捐纳救灾。在传统社会中，天灾人祸是朝廷最需要应对的危机。为了应对自然灾害，朝廷允许在救灾中实施捐纳行为。康熙四年，山东发生自然灾害，地方官奏请赈荒事宜，包括：酌定生监准贡条例，令生员、俊秀、富民等捐米备赈。朝廷回应，同意富民捐助银米，但是禁止生员捐助。[123]康熙二十三年三月，直隶、河南两地受灾，官员请求赈济，提出如果赈济不敷，是否可以暂开捐例，以三个月为限。这一提议遭到朝廷拒绝，认定：“捐纳事例无益，不准行。”[124]康熙三十一年七月，山东巡抚佛伦奏请劝捐民众，储粮抗灾，拟山东通省积谷30余万石。[125]十一月，川陕总督佛伦奏报西安等地捐纳数目不实，康熙帝未曾深究。[126]康熙三十二年三月，佛伦再次奏报长安县捐纳亏欠15万余两。[127]六月，佛伦奏报将捐纳盈余银两存入官库。[128]

再次是捐纳河政。治理河患，康熙朝用力甚多。康熙十七年正月，河道总督靳辅奏请河工事宜，请求开捐纳事例以助河帑：愿捐银者，照例款上纳；愿筑堤者，自行认地修筑；完工日，咨部注册。对此请求，康熙帝认为治河为国家大事，需动用正项钱粮，是否使用捐纳，另行考虑。[129]康熙三十七年，山西、陕西等地请求开浚黄河，朝廷拒绝采用捐助事例，显示出朝廷对捐纳实施的谨慎态度。康熙年间永定河捐输费用的筹措，展示出捐纳在局部河流治理中的灵活性。[130]康熙三十八年，河道总督于成龙奏请开捐修河。康熙三十九年，河道总督张鹏翮奏折增捐修筑。康熙四十五年，两江总督阿山奏请，仿照西安例，开捐修河。[131]

最后是捐纳积谷。康熙晚年，各省开始设立常平仓，特别是福建、广东等地，先后开始实施捐纳建仓储谷的政策。比较早的是甘肃地区，康熙四十六年十二月，川陕总督博霁清查该地常平仓捐纳米谷。[132]康熙五十年，福建巡抚黄秉中希望借鉴陕西、山东的经验，通过开启捐纳收贮仓谷。[133]在黄氏看来，福建全省积谷有限，除台湾积谷外，全省八府一州仅存仓谷27万余石。鉴于此前陕西、山东等地遇灾题请开例捐纳，朝廷均已允许，黄秉中奏请：“今闽省储备最为紧要，奴才不揣冒昧，请于内地八府一州，除捐官应升即用等项不捐外，其余斟酌条款，开例捐纳。”[134]从黄秉中的设想来看，福建一省存谷仅为27万余石，实在太少，而开捐建仓似乎是一件极为简单的事情，囤积百万仓谷，似乎可以立马而就。但是事实并非如此。康熙五十二年，山西巡抚苏克济请求开常平仓捐例，康熙帝要求其仔细办理，不可轻易开捐。[135]康熙五十六年正月，山东巡抚李树德上奏朝廷，汇报山东历年开捐积谷情况：“自康熙四十五年秋季开例捐纳起，至五十三年秋季停捐止，在督粮、济东、济宁三道，东昌府知府，运河同知，此五衙门内，共收过官监生捐纳米一百五十五万五千八十石。”[136]在李树德看来，不仅捐谷不易，收藏谷物也十分艰难，希望能够按照造册备部的办法，实施仓储建设。不过，从山东省的仓储规模155.508万石来看，也是不错的成绩。康熙六十一年五月，山西巡抚德音要求该省捐监延续一年，康熙帝考虑各地军需捐纳较多，未能同意。[137]

3.捐纳程序的标准化

康熙年间的捐纳发展，对科举制度、铨选制度和民众社会财富积累产生了深远影响。在捐纳这场交易中，朝廷作为权力商品的生产者，一方面优化捐纳商品，削减捐纳关涉权力的直接商品，如实官实职；另一方面响应市场要求，不断扩大捐纳的适用范围。特别是开发封典、捐监等新的捐纳名目，在捐纳的交易标准化方面，增加了不少名目。雍正帝在调整国家治理政策、稳定朝廷政治秩序、量化捐纳标准等方面，用力甚多。

在清朝前期康雍乾三朝中，雍正帝在财政改革、吏治等方面采取了诸多有力的措施，使得国内的政治生态发生良好改变。在捐纳的制度发展中，雍正帝在厘清官员义务捐输与自愿捐纳的关系方面做了很多探索。

首先，朝廷对于现任官员捐助持谨慎态度。雍正元年四月，直隶巡抚李维钧题请，甄家庄四处漫决堤工用银多达2万余两，允许官员共同捐助银两，弥补财政亏空。雍正帝对此予以否定，在他看来，甄家庄修堤为紧要工程，不必捐助，应以正项钱粮奏销。[138]五月，因河南、河北等地比年荒歉，民食维艰，雍正帝主动提议开捐：“河以南数郡虽已得雨，河北三府时逾麦秋，尚未沾足，诚恐小民势难耕种，不可不预为筹画，或酌开捐纳贡监等例，则富屋向贮之粟皆得流通，出纳于官，以为赈恤之用，似属有益，该抚可即详议具奏。”[139]在他看来，这样的办法能够使得富人的粮食等资源流动，官员能够参与管理。九月，江西巡抚裴率度赈济水灾，捐助俸工，奏请奖叙。对此，雍正帝表示不能认可。在雍正帝看来，既然是灾害，地方官员应该按照朝廷制度，或动用钱粮，或自行解决。官员的薪俸有其特定的用处：“俸工之设原为伊等养膳家口，纵将通省官俸捐助，为数无几，有何裨益？至若工食尽行捐出，胥役人等又何以应差行走？”在康熙朝普遍存在的“捐俸工”现象，终于告一段落。雍正帝特别强调：“着该部行文直隶各省督抚，凡地方遇有公事，奏请捐助俸工之处，着永行停止。”[140]在雍正帝看来，官员的个人捐纳是不值得提倡的，因为官员的财富与民众的负担可能密切相关。雍正四年正月，两淮巡盐御史噶尔泰个人捐银8万两，加上盐商公捐银24万两，倡议建设仓储。时值养廉银改革之前，个别官员愿将丰厚收入捐助给国家，在雍正看来，此种捐助行为值得鼓励。雍正帝下令奖给噶尔泰个人2万两白银，其余30万两白银在江南兴建盐义仓，由商人经理。[141]二月，大臣鄂尔泰用个人薪俸银两买谷3.34万石，按例请求朝廷加级奖叙。对此，雍正帝一方面肯定鄂尔泰行为的正当性，认定此举属于急公备用，允许议叙；另一方面又担心此举的副作用，害怕别的官员仿照，特别特别告诫各省官员：“若各省大吏，不识此意，谓急公即得议叙，苛索妄取，致累官民，此端断不可开，可将此令督抚司道知之。”[142]

其次，对于捐纳人员的管理、任职，朝廷提出了严格的要求。雍正帝对于捐纳一事，始终印象不佳，因而对于捐纳人员任职，要求十分严格。雍正元年二月，鉴于有些捐纳教职人员自身不谙文艺，不可为学生之师，雍正帝下令吏部另外选用，并规定具体的任职路径：“各省教职，俱以举人、恩、拔、副榜、廪生、挨贡补用，其捐纳人员，教谕改以县丞用，训导改以主簿用。”[143]基于制度设计考虑，雍正三年十二月，雍正帝针对捐纳教职人员改制，对吏部提出两项要求：一是不能开除捐纳人员的薪俸，“朕思此等改补之员，并非事故处分之比，其从前教职任内所历之俸，自应准其一并通算，不得将前俸开除”；二是额外允许捐纳教职改补人员引见，由雍正帝亲自面试，决定人员素质优劣及其升迁。[144]对于捐纳人员的学习，雍正帝也给予了有力管束。相比前朝，雍正朝对捐纳人员管理的最大变化是将捐纳贡生、监生归并学臣管理。以前，捐纳人员无法由学臣管理，特别是处理出格的捐纳学员时，往往涉及地方督抚。雍正五年闰三月，河南巡抚田文镜奏请，捐纳贡监归并学臣，与生员一体约束。雍正帝表示同意，提出：“捐纳贡监，既令学臣约束，若必俟督抚移咨学臣，则学臣仍无约束之权。嗣后有应行褫革者，令地方官申报督抚、学臣，其事属督抚者，准督抚移咨学臣；其事属学臣者，准学臣移咨督抚。如此，始为周备。”[145]

再次，对于捐纳的开展范围和频率，雍正朝也是有意收紧。在捐纳的整顿过程中，一方面减少捐纳对仕途的影响，另一方面又减轻捐纳对民众的负担。在仕途的升迁环节上，雍正帝尽量减少捐纳的直接影响。如雍正三年九月，在官员的降级留任与起复条例修改中，雍正帝特别区别捐纳人员与一般的官员：“嗣后降级留任官员，遇有恩诏及议叙加级者，俱准以加一级抵销降一级，庶使人皆奋励，勉图后效，亦鼓舞吏治之一道也。至于降级后捐纳加级者，不得抵销前案。”[146]在捐纳的社会应用方面，雍正帝特别注意控制捐纳事例的范围，尽量做到少开捐纳。雍正五年九月，陕西总督岳钟琪奏请，湖广、江西、广东、广西四省饥民入川者数十万，请开招民捐纳事例，在户部收银。[147]对此，雍正帝主张不必另开捐纳事例，“现今有营田水利捐纳银两有余，存贮在京，着于此内酌拨解川应用”。[148]

在捐纳的对象争取中，雍正帝更多希望富民能够义务捐助，朝廷相应给予奖励，而不是捐纳正常程序中的等价交换。雍正九年六月，直隶、山东、河南三省雨泽愆期，大学士等商议截漕通商、赏给籽种、捐谷议叙等方法，雍正帝对“本地绅衿富户捐谷助赈予以议叙”这条意见提出具体看法：“惟是本地绅衿富户捐谷助赈予以议叙一条，此等事向来奉行不善，辄生虚冒滥窃之弊，且捐谷多寡如何分别议叙之处，原议俱未明晰，恐临时难于遵行，亦须预先定议。”[149]显然，这种议叙办法在日臻完善之中。雍正十一年五月，针对直省地方的绅民乐善捐助，雍正帝要求地方督抚给予相应奖励：“着各该督抚留心体察，秉公确访，其捐助多者着具题奏请议叙，少者亦着地方大吏给与匾额，并登记档册，免其差徭，以昭朕与人同善之至意。”[150]七月，江南地方海潮泛溢，苏、松、常州等地绅士，或雇觅舟船救济，或捐输银米煮赈，或复捐施方药。雍正帝对此十分欣慰，认为：“似此拯灾扶困之心，不愧古人任恤之谊，风俗醇厚，甚属可嘉。着该督抚宣旨褒奖，仍遵前谕，将捐助多者具题议叙，少者给与匾额，登记档册，免其差徭，并造册报部。”[151]

雍正帝对于地方士绅的主动捐助，多有肯定之意，同时对于地方官的蓄意组织行为，极为反感。雍正十三年五月，山西石麟奏称，太原府阳曲县绅衿士民李杭等、汾州府汾阳县绅衿卞时盛等绅士愿意捐助银两存贮公所，以备地方公用。对此，雍正帝一方面允许石麟将捐助士绅开报名单，交吏部分别议叙；另一方面，他对地方留置捐助银两表示不满：“今石麟奏称阳曲、汾阳两县绅衿士民愿捐银两存贮公所，其作何措置之道，俟与地方官公同酌议。是该处并无现在应办之事，此乃另开捐纳之条也。若遇无才之有司经理不善，必致为胥吏之所中饱、土棍之所侵蚀，而无有裨益于贫乏之乡人。此人人能料及者，而石麟如此办理，是何意见？”[152]

对于捐纳的态度，雍正帝与康熙帝有所区别。一方面，他赞成康熙帝对捐纳的评价，认为捐纳非美事；另一方面，他又不得不肯定捐纳对财政的补充效用。在他看来，军需浩繁，财用不支，捐纳事例不得不暂开。但是，当国家财政好转之时，雍正帝倾向于停止捐纳，至少是部分停止。雍正二年九月，朝廷下令将户部和陕西捐纳事例停止。部分军需动用西安藩库银两，作为正项报销。[153]

在处理捐纳的过程中，雍正帝特别注意官员的执行情况，注意防范官员在捐纳中的舞弊行为，对此他制定了许多具有针对性的措施。雍正二年，广西捐纳垦荒实施。[154]十一月，广西巡抚李绂奏请垦荒措施六条，要求动用此前捐纳仓谷支持开垦。雍正帝担心此项捐纳仓谷为地方官吏贪污，名存实亡，特别下旨：“此项捐纳之谷，原系陈元龙、王沛憻经手，其间有名无实，首尾不清之处甚多，朕知之最悉。李绂难于料理，故借开垦之名，以为开销亏空之地，可着陈元龙、王沛憻前往广西，将此项彻底清楚。”[155]鉴于雍正帝的精明，雍正三年三月，广西巡抚李绂不得不承认广西捐纳仓谷的弊端，因原任广西布政使王沛憻，每石仓谷实收银钱仅一两一二钱，亏空多达几百万两。[156]显然，雍正年间全国的捐纳仓谷征收和管理存在不少漏洞，尤其是官员的个人贪污。在雍正帝看来，捐纳官员获取一定的利润是无可厚非的，但是需要大体透明，遵循一定的标准。他要求各省整顿捐纳仓储：“大凡开捐处，稍有盈余，亦人所共知。如将此项盈余，即作枉法婪赃，一律治罪，其他捐纳之省，必致生事讹诈。但不清查，则不肖官员，竟视此为分内之事，任意肆行矣。”[157]雍正帝并非反对捐纳，只是希望捐纳的实施更加透明，更加标准化。同样，在山东的捐监仓谷管理中，雍正帝也是恩威并施。雍正五年八月，户部议复山东巡抚塞楞额捐监仓谷处理，要求当时经手官员追补。雍正帝对此表示同意，但是要求官员按照当时仓谷市价追补，一定程度上减轻了官员的负担。[158]

雍正帝对于捐纳实施过程中官员的贪污行为极为厌恶。雍正二年，山东巡抚李树德办理捐纳事务中饱私囊，为他人揭露。仅李氏援助亲戚捐纳官职的银两就高达5万余两，贪污总数之大可想而知。雍正帝对此十分愤怒，要求对李树德个人进行处罚外，有关亲戚也要从严处理：“今李树德事已败露，其当日受益亲友，应分应其事，将此单所开支人，现任者解任，候选者着停升，划交与巡抚陈世倌，同李树德完结亏空，如果赔清，将仍以原衔补用。”[159]雍正年间，各地捐纳建仓规模庞大，以直隶省为例，存谷135.8万石，米3.82万石。[160]

在捐纳这场官民交易中，康熙帝、雍正帝重视交易规范的确立，不仅对销售的商品严格界定，确保质量，而且将交易双方的权责关系日益明确，尤其是对主持捐纳的官员提出了较高的标准。这场官员主导的捐纳贸易在朝廷的支持下，获得了前所未有的发展。

4.捐纳筹款行为的隐蔽性

作为一项秕政，捐纳对整个社会的危害是无法回避的，清朝统治者对此也心知肚明。但是，他们还是选择将捐纳作为筹款的重要应急手段，而不采取加赋等常规手段，这是清朝统治中特定的治理逻辑。

捐纳是一场资源的互惠交易，对于主办方来说，目标群体的设定十分重要。在雍正帝看来，商人无疑是捐纳的较佳目标群体。雍正六年三月，云贵总督鄂尔泰奏报垦荒事宜，在他看来，捐纳是维持地方公共开支的重要渠道，垦荒并不是实施捐纳的唯一理由。“臣前请垦荒一疏，原欲俟捐项充足，将两省要务如疏浚水利、凿通河道、建造城垣、开修官路等件，皆可次第举行，并非仅为垦荒计。”[161]鄂尔泰此次向雍正帝诉苦的内容是，云南、贵州两地的本地捐纳银两有限，举办数月之后，总数也不过三四万两。

面对这样的困局，鄂尔泰提出了一个大胆的想法，就是云贵地方官委员亲赴扬州等地捐纳，收取银两。在鄂尔泰看来，捐纳人员不愿来滇的原因主要是：“捐纳人员多系富家子弟，既不肯亲行，欲转托人又恐多有遗误，甚至有伪造实收者，不独功名资货，两无着落，或反被光棍索诈者有之，以故畏难观望，率皆裹足不前也。”[162]在捐纳这场交易中，商品购买者也还是有一定的选择性，民众既可以选在本地捐纳或者京城户部捐纳，也可以到特定地区捐纳。对捐纳的实施者来说，不仅地方与中央之间有着直接的竞争关系，而且不同省份之间的捐纳也有着竞争关系。鄂尔泰提出在江南地区实施捐纳，目的就是减少中间环节，快速获取资金。根据以往经验，江南商人是捐纳的重要目标群体。“查向来每开事例，江南人居其半，而商家尤多，即从前云南收捐亦原不靠本省，皆有人在京并近省收揽，但多半肥己，充公者少，故弊端滋大。今臣拟差委信实德当人，携带实收，前往扬州一路，几有应捐者，一面交纳银两，一面付给实收，则人情踊跃，捐者必多。”值得注意的是，雍正帝对鄂尔泰的建议十分肯定，朱批：“极好之法，但此差委之人难得也。”[163]

在清代国家治理中，开捐是朝廷筹资的一个非常理想的选择，不到万不得已，朝廷宁愿放弃加赋等行为。即使异地实施捐纳，跨地方开捐的行为也并未受到朝廷过多阻挠。因为捐纳的目标群体只是特定的商人与富家子弟，很难与整体的民众阶层相提并论。这样看来，民间的整体加赋与捐纳相比，有着天然的劣势，始终为清朝统治者所忌惮。顺治六年，江南巡抚土国宝因兵饷不足，请旨增派赋税。[164]兵科右给事中李化麟认为加派赋税为明朝陋习，大乱之由，应该尽行革除。“今遽以加派为言，窃恐江南如此，他处多事之地，纷纷效尤，有司奉行不善，吏书科派作奸，朝廷未受一分之利，民间已受十分之累，是开本朝六年未有之成例，实启民间异日无穷之纷扰，流弊恐难言矣。”[165]朝廷很快接受地方停止加赋的意见，选择开行捐纳。对于捐纳与加赋，清廷更愿意选择前者，这种决策更多体现了清代治理策略的隐蔽特点。