第一节　上海乡村发展演变的总体回顾

改革开放近40年来，上海乡村的数量、人口规模、土地面积等明显缩减，乡村经济社会发展水平和生活环境条件明显提升，乡村功能地位、结构特征、环境面貌等明显转变，经历了从一般传统乡村向都市现代乡村的发展嬗变历程。

一、上海乡村发展演变的阶段历程

改革开放以来，上海乡村发展演变的历程大致可划分为三个阶段。

（一）转型探索阶段（改革开放初期—20世纪90年代初期）

改革开放以后，上海农业农村的内生发展动力逐渐释放，发展活力明显增强，步入以内生动力机制驱动为主的自我发展阶段。这一时期上海乡村数量未减反增，农村经济发展水平、农民收入水平较明显提升，城乡收入比和绝对收入差均明显缩小，乡村道路等基础设施建设和社会事业发展开始起步，乡村经济社会结构开始发生较大转变。

改革开放初期，一方面，其他地区农业农村改革的做法与成效唤起了上海乡村部分基层组织和农民改变现状的迫切愿望，联产承包经营、家庭副业、农村商业等试点探索悄然起步，拉开了上海农业农村转型发展的帷幕；另一方面，领导干部和农民又对农业农村发展方向把握不准，存有犯政治路线和方向错误的担心与疑虑，存在触犯法律法规的风险，农业农村多元化经济发展面临较大的阻力与困难。至1979年底，上海全市仅2.8%的生产队实行联产承包⁽¹⁾。在上海郊区，嘉定县一些社队率先探索经济作物和副业生产专业承包、联产到组责任制，部分社队在1979年秋播时就已试行了全部作物联产承包责任制⁽²⁾。1982年，《全国农村会议纪要》首次以党中央名义肯定了家庭联产承包经营制度；同年底，上海郊区宣布取消“不搞包产到户，不搞分田单干，不搞口粮田”，开始全面推行家庭联产承包责任制；至1983年5月，上海郊区已有95.4%的村实行了家庭联产承包责任制⁽³⁾。家庭联产承包责任制的实施，使得农民生产经营积极性得到释放，家庭副业开始恢复性发展，农业结构向多样化转变。同时，农村剩余劳动力从土地上解放出来，随着乡镇企业的蓬勃发展，农村劳动力大批向工业部门转移，农村经济社会结构逐渐转变。这一阶段上海乡村发展的主要特征如下。

1．乡村数量较明显增长

改革开放初至20世纪90年代初，上海乡村数量总体呈增长趋势。1978年，上海共有2917个村委会（当时称为生产大队），25895个村民小组（当时称为生产小队）⁽⁴⁾，至1992年，已经有3020个村委会，29910个村民小组。十余年中增加了100多个村委会和4000多个村民小组；平均每年约增加7个村委会、287个村民小组。

2．乡村人口缓慢减少

改革开放初至20世纪90年代初，上海乡村人口数量呈现“先增后减”的变化态势。1978年，上海农村人口总量近430万人，改革开放初期上海农村人口呈逐年增加趋势，至20世纪80年代初，上海农村人口规模变化出现转折，呈现逐渐减少趋势。但是直到1992年，上海仍有约413万农村人口，较1978年农村人口仅减少了16万多人，年均减少1万多人，减少速度较慢，总体呈现平缓下降趋势。

3．乡村经济结构发生重要转变

改革开放初至20世纪90年代初是上海乡村工业蓬勃发展，乡村经济结构发生明显转变的重要时期。在改革开放初期，上海乡村地区普遍呈现以农业单一产业为主的经济结构特征。20世纪50年代，上海的一些农业生产合作社已经开始兴办社办工厂，但是这一时期的社办工厂主要是以农具修理、农副产品加工等为主的手工式作坊，生产水平较低，就业人员较少⁽⁵⁾。60年代，上海乡村工业徘徊不前，70年代缓慢复苏，80年中期和90年代初进入两次重要的发展时期⁽⁶⁾。党的十一届三中全会以后，中共中央、国务院先后出台相关文件，肯定并鼓励社队企业（后改称“乡镇企业”）⁽⁷⁾。20世纪80年代中期，上海市委、市政府批转了《关于扶持乡镇工业发展的几个问题的意见（试行）》，提出了下放新办企业审批权限、减轻乡镇企业税负、鼓励科技人员下乡⁽⁸⁾等一系列措施支持乡镇企业发展，上海乡镇企业进入快速崛起阶段，数量迅速增长，水平较明显提升，乡村经济结构发生明显转变。1978年，乡镇工业占上海农村合作经济总收入的比重约为46.9%，至1992年，这一比重已经提高到75.6%；上海乡村形成了以农业为基础，以工业为主导⁽⁹⁾的多元化产业经济结构。

4．乡村就业结构发生根本性转变

20世纪80年代，上海农村劳动力开始由农业部门快速向工业部门转移，乡村人口就业结构发生根本性转变。改革开放初期，上海农村人口就业结构以农业为主。1978年上海农村从业人员构成中，农业从业人员占3/4以上，工业从业人员占比不足1/5，服务业从业人员占比不足1/10。就从业人员数量来看，1978年，上海乡村中，农业从业人员数量是工业从业人员数量的4倍多。20世纪80年代开始，上海乡村农业从业人员逐渐减少，工业从业人员逐渐增加，尤其是80年代中期乡镇企业崛起后，大批农业劳动力向工业部门转移，农业从业人员在乡村人口就业结构中的比重快速下降到50%以下，工业从业人员数量反超农业从业人员。至80年代末，上海农村从业人员中，工业从业人员已经占到半数以上，工业成为农村人口最主要的就业部门。至1992年，上海农村从业人员中，农业从业人口数量已经减少到约为工业从业人口的1/2；乡村人口就业结构中，第一产业从业人员占1/4强，第二产业从业人员占到1/2以上，第三产业产业从业人员占到近1/5，农村人口就业结构已经发生了根本性转变，同时产生了数量众多的兼业人口。

5．农业从乡村农业向城郊农业转型

改革开放以后，上海农业的功能定位、产业结构、生产布局、发展方式等均开始转变。20世纪80年代，上海确立了“郊区农民口粮立足自给，城市副食品供应立足郊区”的发展方针，农业的副食品生产功能上升到主要地位。80年代，上海启动了“菜篮子工程”建设，蔬菜生产和养殖业快速发展，农业结构由种植业主导向养殖业主导、由单一向多元转变。1978年上海农业总产值构成中，种植业占73.9%，牧业占20.1%，渔业占4.7%，林业占0.3%；至1992年，种植业产值占农业总产值的比重已经降至41%，牧业产值比重上升到46.5%，渔业产值比重增长至11.5%，林业产值比重为0.5%，农业结构由粮、棉、油等大田作物种植业为主，向蔬菜、肉、禽、蛋、奶、鱼等副食品生产及粮食和多种经济作物生产并存的多样化结构转变。

改革开放后，随着非农产业的发展，上海农用地开始逐渐减少，1992年上海市耕地面积较1978年减少了60多万亩，年均减少4万多亩。农业生产布局从比较均衡分布和简单分区向集中于中远郊地区及多样化分区转变。

农业发展方式逐渐转变，农村经营管理体制和农产品流通体制得到改革，探索推动农业适度规模经营，出现了一批种粮大户、专业队，嘉定、松江等县积极探索合作农场，一些经济发达的村在村办企业中建立农业车间，上海市政府决定从乡镇企业提取“以工补农”专项资金支持农业发展⁽¹⁰⁾；启动农业现代化试点，完善农田基础设施，改善农村道路条件，推动农业机械化发展，农业生产经营方式逐渐改变，上海农业开始从乡村传统农业向城郊现代农业转型。

6．农民收入水平提升来源结构转变

改革开放以后，上海农村家庭副业经营和工业就业的发展，促进了农民收入的持续较快增长，农户家庭收入结构发生了根本性转变，城乡收入差距缩小。

从收入额来看，改革开放初期，上海农村居民家庭年人均纯收入不足300元，至20世纪80年代后期突破1000元，90年代初突破2000元。1992年，上海农村居民家庭人均纯收入为2226元，约为1978年的7.9倍。

从收入结构来看，改革开放初期，上海农村居民家庭收入的主要来源是集体分配的劳动报酬，家庭经营收入比重不足10%，转移性及财产性收入仅1%强。改革开放以后，农民收入来源结构逐渐转变。80年代最明显的转变是家庭经营收入快速增长，在农村居民家庭收入结构中的比重快速上升。至80年代中期，家庭经营收入已经占到农村居民家庭纯收入的2/5以上，较改革开放初期上升了30多个百分点，与同期工资性收入比重的差距缩小到仅有10个多百分点。此后，随着工资性收入的更快增长，家庭经营收入所占比重再次下降，但至90年代初，仍贡献30%以上的收入份额。1992年，上海农村居民家庭人均可支配收入构成中，工资性收入约占65.3%，家庭经营收入约占30.8%，转移性及财产性收入约占3.9%；工资性收入成为上海农村居民家庭收入最主要的来源，但家庭经营收入仍是上海农民收入的重要来源。

从城乡收入比较来看，改革开放初期上海城乡居民收入比约为1.99，差距较大。改革开放以后，农业农村发展活力释放，农民收入增长速度超过城镇居民，城乡收入比逐渐缩小。1984年，上海城乡收入比降至1.06，城乡收入已基本相同；此后，上海城乡居民收入差距逐渐拉大，但至90年代初一直保持在1.30左右，城乡收入差距较小，处于比较均衡的发展阶段。

7．农村社会发展和环境建设起步

20世纪80年代中期，上海在全国率先确立了“城乡一体化”的发展方针。积极探索发展集体经济承担的农村养老保障制度；改善农村道路基础设施；从乡镇企业利润中提取社会性支出，用于支持农村教育文化和社会公益事业发展⁽¹¹⁾。上海乡村经济、社会发展和环境建设都开始起步。

（二）加快转变阶段（20世纪90年代初期—21世纪初期）

20世纪90年代初，随着浦东开发开放，上海市城镇开发建设和非农经济快速发展，城市性质、郊区定位、区域建设发展重心等均发生了明显转变，中心城区规模能级加快扩张，郊区工业化、城镇化进程明显加快，对乡村发展产生了较明显的影响。这一时期，上海乡村数量和乡村人口均较明显减少，农民收入增长较快，但是城乡收入差距逐渐拉大，乡村经济社会结构和环境面貌加速转变。这一阶段上海乡村发展的主要特征如下。

1．乡村数量显著缩减

20世纪90年代初开始，随着中心城区规模不断扩张，郊区工业化、城镇化的快速发展，以及行政区划调整等原因，上海乡村空间逐渐压缩，乡村数量不断减少，尤其是20世纪90年代中后期至21世纪初，减少速度明显加快。至2002年，上海共有2090个村委会、27604个村民小组，较1992年减少了930个村委会、2306个村民小组，平均每年约减少93个村委会、230多个村民小组，缩减速度较快，乡村数量明显减少。

2．乡村人口较快减少

20世纪90年代初至21世纪初，上海乡村人口数量变化虽然略有波动，但总体呈现下降走势，下降速度较快。至2002年，上海约有361万农村人口，较1992年农村人口约减少了52万人，平均每年减少5万多人，减少速度明显快于前一阶段。

3．乡村经济和就业结构再次转变

20世纪90年代初开始，上海郊区全面推进乡镇企业的改制和转制⁽¹²⁾，着力构建现代企业制度。至1993年底，上海6县4区已组建股份合作制企业1300多家，占郊区乡镇企业总数的10%⁽¹³⁾。随着乡镇企业转型调整，乡村地区经济结构和就业结构再次发生转变，工业经济比重下降，农业经济比重上升。

从乡村人口就业分布来看，由于乡镇企业改制后大量裁员，一部分农村劳动力回流到农业部门。2002年，上海农村总从业人员数量较1992年增加了9万多人；各产业中，农业从业人员数量超过80万人，较1992年增长了约15万人，工业从业人员约109万人，较1992年减少了约15万人；与1992年相比，建筑业从业人员增加了5万多人，服务业从业人员增加了4万多人。2002年，上海农村人口就业结构中，第一产业从业人员约占32.1%，较1992年比重上升了5个百分点；第二产业从业人员约占47.3%，较1992年比重下降了6个百分点；第三产业从业人员约占20.6%，较1992年比重上升了约1个百分点。

4．农业从城郊农业向都市农业转型

20世纪90年代，在城市发展拉动及政府引导推动等多种因素作用下，上海农业开始从城郊农业向都市农业转型。20世纪90年代中期，上海市正式确立了都市农业发展目标。农业功能逐渐拓展，除生产功能和经济功能外，社会、文化、生态、服务等多元化功能开始培育发展。农业产业结构和布局结构加快转变。20世纪90年代中后期，因城市环境治理保护等原因，上海市开始较大规模地调减畜禽养殖业，随着生产规模缩减，畜牧业产值在农业总产值中的比重明显下降，上海农业再次形成以种植业为主的产业结构特征。同时，农业各产业内部结构发生较明显变化，尤其是种植业行业结构调整较明显，粮食作物播种面积下降，经济作物播种面积增加。至2002年，上海市农业总产值构成中，种植业比重约为41.6%，较1992年略有增加；牧业比重约为35.7%，较1992年下降10余个百分点；渔业产值比重约为19.3%，较1992年上升了7个多百分；林业产值比重约为3.3%，较1992年有所增加。

从农业生产的空间布局来看，随着城镇建成区、产业园区和基础设施等建设用地规模加快扩张，农用地不断转化为非农用地，农用地缩减速度加快。2002年，上海市耕地面积较1992年减少了70多万亩，平均每年减少7万亩以上。尤其是近郊地区耕地缩减明显，近郊菜田转向中远郊地区，农业生产布局重心进一步向中远郊转移。

5．农民收入增长较快但城乡收入差距拉大

从收入额来看，20世纪90年代初至21世纪初，上海农村居民家庭年人均可支配收入相继突破3000元、4000元、5000元和6000元大关，呈现较快的增长势头。2002年，上海农村居民家庭人均可支配收入为6212元，约为1992年的2.8倍，平均每年增长近400元。

从收入结构来看，这一阶段工资性收入在上海农村居民家庭收入来源中的主导地位进一步凸显。2002年，上海农村居民家庭人均可支配收入构成中，工资性收入约占79.2%，比重较1992年提高了近14个百分点；家庭经营收入约占12.5%，较1992年比重下降了18个多百分点；转移性及财产性收入约占8.3%，较1992年比重上升了4个多百分点。

从城乡收入比较来看，20世纪90年代初开始，上海城乡居民收入差距逐渐拉大。2002年，上海城乡收入比为2.13，较1992年扩大了0.8，城乡居民收入额的绝对差值超过7000元，较1992年的收入差增加了6000多元。

6．农村社会保障制度逐步建立

20世纪90年代初，上海在全国率先开展农村社会养老保险试点；1996年1月15日，上海市人民政府第22号令发布《上海市农村社会养老保险办法》，自1996年2月1日起施行。此外，1994年，上海市建立农村居民最低生活保障制度，此后这一制度逐渐完善，保障标准不断提高。

（三）转型升级阶段（21世纪初期至今）

进入21世纪，国家对农业、农村和农民发展的支持推动力度不断加大，战略方向和目标日渐清晰，上海也逐渐步入工业化中后期及后工业化发展阶段，达到高度城镇化的成熟稳定时期，经济发展水平、城乡关系均已开始转变。在这样的背景下，城乡一体化发展被提升到新的战略高度。这一阶段，上海乡村受到城市发展的强烈影响，乡村数量、乡村人口、农业从业人员数量、耕地面积等“三农”发展空间和资源要素明显减少，但乡村建设逐步升级，农村生活环境条件明显改善，农村居民收入显著增长，农村社会保障制度逐步建立健全并实现城乡并轨，农村公共服务配套逐步完善，农业现代化水平稳步提升，现代乡村治理制度和乡村文化培育起步。这一阶段上海乡村发展的主要特征如下。

1．乡村数量持续减少

21世纪初以来，上海乡村数量呈现持续减少势头。2016年，上海9个涉农区共有1582个村委会、23339个村民小组；与2002年比较，村委会减少了508个，平均每年减少约36个，减幅小于上一阶段；村民小组减少了4265个，平均每年减少约305个，减幅大于上一阶段。

2．乡村人口明显减少

21世纪初以来，在郊区城镇化快速发展和户籍制度改革等因素的综合作用下，上海乡村人口数量明显减少。2016年，上海农村人口数量为256.67万人，较2002年的农村人口减少了100多万人，平均每年减少7万多人，下降速度明显快于上一阶段。

3．村级经济发展情况地区分异扩大

21世纪初以来，上海乡村经济和产业发展出现较明显的地区分化趋势。其中，区位或资源优势较明显，或原有发展基础较好的村，以工业、市场、旅游等为主导，村级经济实力较强；而远郊一些乡村，非农产业薄弱，农业经济效益不高，产业支撑力不足，村级经济困难，成为经济薄弱村。针对这一问题，自2006年起，上海市开始探索建立了中心城区和市委大口工作党委与经济薄弱村的结对帮扶机制，当年确定对5个远郊区县358个年可支配收入不足30万元的经济相对薄弱村开展“一帮一、多帮一”的结对帮扶⁽¹⁴⁾。随着发展，帮扶机制逐渐优化调整，从最初以“输血”式帮扶为主向近年以“造血”式帮扶为主转变。

至2017年，上海市新一轮五年（2013—2017年）农村综合帮扶工作完成，全市共申报建设了21个“造血”项目，其中已有18个投入运营；帮扶内容从资金捐赠拓展到人才、技术、管理等多领域综合帮扶⁽¹⁵⁾。2016年，上海市开始全面推进“村经分离”，村委会和集体经济组织实行“事务分离、账户分设”，村委会的工作重心转向村民自治、村级公共服务和社会治理，集体经济组织负责自主经营；2017年，上海市开始实施财政托底制度，对于集体经济收入较少，难以保障村级组织正常运转的村，基本运转经费不足的部分，由区和乡镇财政予以保障。

4．乡村就业结构有所转变

21世纪初以来，随着郊区城镇化和工业化的快速发展，越来越多的农村劳动力转向城镇非农产业部门就业，乡村人口就业结构中，第二产业就业比重再次较明显上升，第一产业就业人口比重较明显下降，第三产业就业人口比重略有降低。2016年，上海乡村从业人员构成中，第二产业从业人员约占57.1%，较2002年时的比重上升了9个多百分点；第一产业从业人员约占23.7%，较2002年比重下降了8个多百分点；第三产业从业人员约占19.2%，较2002年比重下降了1个多百分点。

随着农村人口的快速减少，21世纪初以来，上海农村从业人员数量也呈现明显下降趋势。2016年，上海农村总从业人员约158万人，较2002年减少了近100万人；三次产业从业人员中，第一产业从业人员减少了一半以上，减幅最大；其次是第三产业从业人员，减少了2/5强；第二产业从业人员减少了近1/4，减幅相对最小。工业是上海乡村人口最主要的就业部门。其次是农业，当前上海乡村中，农业从业人员数量仍高于服务业从业人员，农业是农民就业的基础产业。

5．都市农业提质升级

21世纪初以来，随着城市发展阶段和区域经济发展阶段的逐渐升级，以及居民收入水平、消费水平的提升，需求结构和消费偏好等的转变，上海都市现代农业的框架体系逐渐形成，内生发展条件逐渐成熟，逐步迈入都市农业提质升级发展的新阶段。农业食品生产保障功能的内涵逐渐丰富，要求不断提升，生态功能和社会文化功能逐渐增强，多元化功能逐渐显现。

随着环境综合整治力度加大及农业供给侧结构改革，近年上海农业结构加快调整转变，自改革开放以来，第二轮较大规模地调减养殖业，牧业生产规模和产值明显下降。同时，种植业内部，粮食、蔬菜等常规农产品生产减少，食用菌、草莓等小品种经济作物生产增长；休闲农业、乡村民宿等呈现快速发展势头。2017年，上海市农业总产值构成中，种植业占54%，明显高于其他产业；牧业占15.3%，已经低于1978年时的牧业比重；渔业占20.6%，超过牧业产值比重，明显高于改革开放初期的渔业产值比重，但低于改革开放以来的渔业比重的历史最高水平；林业占5.8%，是改革开放以来的最高水平；农林牧渔服务业占4.3%，达到2003年列入统计以来的最高比重水平。

从农业生产空间和布局结构来看，21世纪初期，上海市耕地面积快速减少，2006年起，减速逐渐放缓，近年耕地面积减少的势头有所遏制，2016年上海市耕地面积为19.07万公顷，较2002年减少了近120万亩，但是较上年耕地面积略有增加。上海市农业生产布局的重心已经完全转移到远郊地区。受多种建设用地分割的影响，上海的农用地形态比较破碎，呈现斑块化、条块化特征，规模连片的农用地较少，农业生产布局的专业化、组团化、复合型结构特征增强。

此外，近年上海域外农业发展速度较快，域外农业生产基地范围与规模不断扩大，域外农业产值及主要农产品产量等相当于上海全市总量的比重明显增长。

6．农民收入显著增长

21世纪以来，上海农村居民家庭年人均可支配收入先后突破1万元和2万元大关，农民收入水平明显提升。2017年，上海农村居民家庭人均可支配收入为27825元，是2002年收入的4倍多，2002年以来年均增长1400多元。

从收入结构来看，2016年上海农村居民家庭人均可支配收入中，工资性收入约占74.2%，较2002年比重下降了5个百分点；家庭经营收入约占5.4%，较2002年比重下降了7个百分点；转移性和财产性收入约占20.3%，较2002年比重上升了12个百分点。工资性收入是上海农村居民家庭最主要的收入来源，转移性和财产性收入比重也比较高，家庭经营收入在上海农村居民家庭人均可支配收入中的比重已经很低。

从城乡收入比较来看，21世纪初以来，上海城乡居民收入差距总体仍有所扩大，但近年城乡收入比呈缩小趋势。从城乡居民人均可支配收入比来看，21世纪初开始，上海城乡收入比总体仍呈不断增大趋势，至2009年达到2.34，成为21世纪以来的最高值；此后上海城乡收入比总体呈微弱缩小趋势，至2017年，上海城乡收入比约为2.25，略高于21世纪初期，略低于2009年。但是城乡居民收入的绝对差额仍呈持续拉大趋势。21世纪初，上海城乡居民人均可支配收入相差1万元以下，2005年差额达到1万元以上，2011年超过2万元，2016年超过3万元，到2017年差额已超过3.4万元。

7．乡村建设启动并逐步升级

21世纪初以来，上海在政府层面有计划推动的乡村建设改造正式启动并逐步升级。2006年，根据中共中央、国务院关于社会主义新农村建设的总体部署，上海市确定金山区廊下镇、嘉定区华亭镇等9个地区为新农村建设的先行试点地区。其中，嘉定区毛桥村在2006年率先启动建设，在保持乡村原有居住形态的基础上，对村庄生态环境进行改善和修复，提升村内基础设施、公共服务设施，取得了较好的成效。借鉴毛桥村经验，上海市农委等部门于2007年启动了自然村落综合整治试点工作，上海市、区两级财政对试点予以专项扶持。2008年，自然村落综合整治试点工作更名为农村村庄改造，纳入上海市村级公益事业一事一议财政奖补政策，建立了稳定的财政投入机制，并逐步在各区县推开。

2013年，根据党的十八大及2013年中央一号文件精神，原农业部决定从2013年开始开展“美丽乡村”创建活动。2014年，上海市成立了由市级主要职能部门为成员单位的美丽乡村建设工作领导小组，制定专项政策文件，正式启动美丽乡村建设工作。2014年3月，上海市人民政府办公厅转发市农委、市财政局《关于本市推进美丽乡村建设工作的意见》，其中提出了上海市美丽乡村建设两个明确的量化目标，一是到2020年基本完成基本农田保护地区的农户改造，二是自2014年起到2020年，依据美丽乡村建设导则，每年评选15个左右美丽乡村示范村，累计形成100个左右美丽乡村示范村。从实际进展来看，至2017年末，上海市共800多个行政村推进了村庄改造工作，累积受益农户超过50万户，已评定市级美丽乡村示范村62个。

2018年，根据中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的重大部署，上海市在总结前两个阶段乡村建设工作经验的基础上，研究制定乡村振兴示范村建设标准，启动乡村振兴示范村建设，推动更高水平、更深内涵的美丽乡村建设。

8．农村社会保障制度逐步建立健全并实现城乡一体化

21世纪初以来，上海市逐步建立了广覆盖、多层次的农村社会保障制度，并最终实现城乡社会保障制度一体化。

从养老保障制度来看，21世纪初，除了农村基本养老保险、城镇居民社会保险外，上海市探索实施了一项地方性的社会保险制度——小城镇社会保险。上海市的小城镇社会保险制度在郊区范围开展，自2002年开始试点，2003年正式实施，2017年退出历史舞台，是覆盖养老、医疗、失业、生育、工伤等基本社会保险和补充社会保险的综合保险制度。小城镇社会保险制度的实施，在增加农村居民社会保障路径，提升社会保障标准，尤其是解决广大失地农民的社会保障问题，解决农村历史遗留问题方面，发挥了重要作用。同时，上海市逐步完善农村养老保险制度。2007年，将农村养老保险的统筹层次从乡镇层次提升到区级层次；建立了养老金合理稳定的增长机制，每年予以调整；2010年，根据国务院相关指导意见，上海市开展新型农村社会养老保险试点，2011年在全市实施。2014年4月，根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，上海市人民政府发布《上海市城乡居民基本养老保险办法》，该办法自2014年5月1日起实施，城乡居民养老保险制度实现并轨。此外，2004年，上海市新增了老年农民养老金托底保障制度，年满65周岁的农村老人每月实际领取养老金低于确定标准的，由市、区两级财政补贴差额部分；此后托底保障金标准逐渐提高⁽¹⁶⁾。

从医疗保险制度来看，早在20世纪50年代，上海就已探索建立了农村合作医疗制度；21世纪初建立新型合作医疗制度。2016年1月1日起，上海市实施《上海市城乡居民基本医疗保险办法》，实现城乡医保制度并轨，成为全国首个实现城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度省级统一的地区。

21世纪以来，上海市不断完善农村最低保障和社会救助制度，2015年上海市职工失业保险制度城乡统一，2016年帮困粮油制度城乡统一。2016年，上海市人民政府发布《关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》，提出：“取消本市农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。调整并逐步完善与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社会保障、住房、土地及人口统计制度。”自此，上海市城乡户籍登记制度实现统一，与之相适应的社会保障制度将会逐步调整完善。

二、上海乡村发展演变的主要背景机制

改革开放以来，上海乡村发展演变的主要影响机制可概括为以下几个方面。

（一）上海市城镇化发展阶段水平变化对农村发展的影响

改革开放以来上海城镇化的快速发展，既对吸纳农村剩余劳动力，增加农民收入，促进农村经济发展，增强地区经济对农业农村发展的支持能力等起到了积极的促进作用，但是也带来农业农村优质资源要素向城镇转移，发展空间缩减，城乡差距拉大，乡村生态环境和村容村貌破坏等问题。近年来，随着上海逐渐步入城市化后期的成熟稳定发展阶段，上海城乡关系也已开始发生较明显的转变，城市和乡村日渐成为互为依托的有机整体，上海市具备了在城乡融合发展的战略框架下实施乡村振兴战略的内生基础与条件。

1．土地非农化的影响

土地非农化，直接导致乡村区域范围、村庄数量及农村人口减少，以及农业农村空间布局、形态面貌等的转变。改革开放以来，尤其是20世纪90年代初浦东开发开放以来，上海中心城区、郊区新城（最初称为卫星镇）、小城镇、层级类型多样的产业园区、交通基础设施等规模均已显著扩张。1980年，上海市区面积仅223平方公里，其中城市中心区面积仅141.7平方公里⁽¹⁷⁾，2015年，上海市建成区面积已达998.8平方公里⁽¹⁸⁾，工业仓储用地面积839平方公里，全市建设用地总面积已达3071平方公里⁽¹⁹⁾。城镇空间和建设用地空间的发展扩张，压缩了农业和农村的发展空间，1978—2016年，上海市耕地面积减少了近1700平方公里⁽²⁰⁾。一些村庄因非农开发建设而消亡，部分农户因动迁实现了居住地和户籍的非农转化，部分乡村转变为城中村，并最终离农。改革开放初期，上海中心城区的一些区还有农业、农村和农民，至2000年，上海中心城区仍有49个村委会，分布于徐汇、普陀、长宁、闸北、杨浦5个区⁽²¹⁾；至2016年，上海中心城区中，虽然静安（原闸北区范围）和普陀区仍辖有8个村民委员会，但实际已经不再有农田和农业。1978年至2016年，上海市村委会数量减少了2/5以上。在快速非农开发建设的进程中，也出现了包括失地农民在内的一些农民的安置和保障等历史遗留问题，带来社会稳定风险。多年来，上海也在积极探索通过小城镇社会保险、农村集体经济产权制度改革等多种路径逐步化解这些问题与风险。

2．产业非农化的影响

改革开放以来，上海中心城区和郊区非农产业快速发展，尤其是郊区产业非农化进程十分迅速，郊区经历了从工业化起步到转型升级的发展演进历程，近年来，上海郊区服务业规模和水平也在逐渐扩大和提升。非农产业的快速发展吸纳了农村剩余劳动力，收入的明显差距吸引乡村劳动力大规模向非农产业部门转移，许多成为兼业以至完全离农的人口，促进了乡村人口就业、居住、户籍等的非农转化。产业非农化也是乡村人口数量减少、农村居民收入水平提升，以及乡村人口结构、生产生活方式和乡村文化转变等的重要原因。此外，随着农业经济在地区经济结构中的比重显著下降，直接经济贡献日渐式微，地方政府建设发展的重心和资源配置的重心转向了城镇地区和非农产业，农业农村成为相对薄弱的领域。地方政府对农村资源环境保护、自然环境肌理保护和村容村貌塑造关注不足，乡村现代环境设施建设，以及现代乡村治理和乡风文明建设等较为滞后，城乡发展差距逐渐拉大。

3．外来人口的影响

改革开放以来，随着上海城市和产业经济的高速发展，外来常住人口也已显著增长。1978年，上海全市的外来常住人口尚不到6万人，至2016年，外来常住人口已经超过980万人，其中80%以上的外来人口分布在9个涉农区。一方面外来人口产生大量住房需求，另一方面临近城镇或产业园区的乡村，本村人口许多居住在城镇地区，农村房屋空置率高；因此，城镇和工厂企业的相当一部分外来务工人员，就近租住农民住宅，实际居住生活在上海的乡村。因此，上海郊区临近城镇或产业园区的村，外来人口较多，部分乡村甚至本地人口和外来人口数量倒挂。例如，根据2018年相关调研资料，上海市闵行区马桥镇民主村，户籍人口1594人，外来人口约2800人，外来人口约为户籍人口的1.8倍；嘉定区安亭镇向阳村，户籍人口1335人，外来人口1900人，外来人口约为户籍人口的1.4倍；即使远郊地区的一些乡村，外来人口也比较多，如奉贤区青村镇吴房村，户籍人口1299人，外来人口750人，外来人口约为户籍人口的60%。外来人口数量较多、所占比重较高甚至超过本村人口，乡村人口结构复杂，流动性较大，对上海乡村的经济社会发展、环境建设、乡村治理、乡风文化等均带来不同程度的影响。

（二）国家战略及制度政策调整对上海农村发展的引导推动作用

改革开放以来，国家相关方针政策的提出及国家相关战略的实施，对上海乡村发展起到了至关重要的引领与推动作用。

1982年，《全国农村会议纪要》以党中央名义肯定了家庭联产承包经营制度，上海农村家庭联产承包责任制开始全面实行。党的十一届三中全会以后，中共中央、国务院先后发布政策文件，鼓励社队企业（后改称乡镇企业）发展，上海随后研究制定扶持政策，乡镇企业快速崛起。

20世纪80年代初，原农业部提出大中城市农牧渔业要坚持“供应城市、富裕农民、活跃市场、方便群众”的发展方针，1984年底召开的中央农村工作会议提出大城市郊区要发展“郊区型”农业，为上海郊区突破“以粮为纲”的生产结构约束，确立城郊农业发展定位，发展多种经营等明确了方向，使得上海农业的副食品生产功能受到高度重视，进入快速发展阶段。

20世纪80年代中期开始，我国逐步改革农产品流通体制，从统购统销到合同订购与议价收购相结合的双轨流通体制，再到90年代确立社会主义市场经济体制，农产品价格和经营全面放开⁽²²⁾，为上海通过大市场、大流通解决农产品供应问题，促进农业结构调整，放活农业农村经济，发展多功能的都市农业等创造了前提条件。

20世纪90年代，上海市根据国家相关要求试点农村社会养老保险；21世纪初以来，先后根据国家相关战略要求，率先试点农村税费改革，积极健全完善农村社会保障制度，改革城乡户籍制度，开展村庄改造和美丽乡村建设；党的十九大以来，根据党中央、国务院的重大战略部署，全面启动乡村振兴战略制度框架和政策体系构建工作，探索推动乡村振兴示范村建设。

（三）上海市发展战略的阶段性转变对农村发展的影响

改革开放以来，上海市建设发展重心、郊区建设发展重心、郊区和农业农村功能定位等的转变，对农村发展带来较明显影响。

20世纪80年代，上海市高度重视并着力推动农业农村发展。这一时期，上海市确立了郊区工作“一二三四”的指导方针，即：全面贯彻“城乡一体化”；站稳“农民口粮立足自给，城市副食品供应立足郊区”两个立足点；坚持“农业、工业和副业生产”三业协调发展；建设“城市副食品生产基地、大工业扩散基地、出口创汇基地和科研中试基地”四个基地⁽²³⁾。其间，1986年1月，上海市农村工作会议正式提出“城乡一体化”的战略方针；1988年12月召开的上海市农村工作会议上，时任市委书记江泽民同志指出，城乡一体化是整个上海经济发展的重要战略方针之一。改革开放后，上海市对农业的定位从“以粮为纲”，以粮、棉、油等传统大宗农产品生产功能为主，向保障城市副食品供应功能为主转变。为了稳定蔬菜供应，1982年上海市政府正式成立蔬菜工作领导小组及办公室，时任市长汪道涵担任组长，分管农业和商业的两位副市长担任副组长，主要领导亲自抓，有力带动了上海蔬菜副食品生产销售进入新阶段⁽²⁴⁾。总体来看，在多种利好的制度政策和有力的推动机制下，这一时期上海农业农村进入以内生动力驱动为主的发展时期，农业农村的发展活力甚至超过城市。

20世纪90年代初开始的较长一段时期内，随着浦东开发开放，上海市建设发展的重心转向城镇和非农产业，土地、资金等重要资源要素优先满足城镇开发建设及非农产业发展需求，郊区工业化、城镇化进程明显加快，而乡村人口资源要素不断向城镇及非农产业集聚转移，青壮年人口及耕地面积不断减少，乡村经济社会发展动力及活力减弱，经济社会结构及环境面貌发生较明显转变，城乡差距逐渐拉大。

2011年以来，尤其是党的十八大以来，城乡一体化发展再次被提升到新的战略高度，相关制度和政策框架体系逐步健全。上海市先后出台了《关于本市加快城乡一体化发展的若干意见》（沪府发〔2011〕77号）、《上海市推进城乡一体化发展“十二五”规划》（沪府发〔2012〕16号）、《上海市推进城乡一体化发展三年行动计划（2013年—2015年）》（沪府办发〔2013〕27号）、《关于推进新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》（沪委发〔2015〕2号）、《上海市城乡发展一体化“十三五”规划》（沪府发〔2016〕93号）等一系列城乡一体化发展政策、规划及行动计划，以及若干领域的专项配套政策、专项规划、行动计划、实施方案、建设标准等，着力在新的发展阶段实现更高水平的城乡发展一体化。尤其是2015年上海市委、市政府出台的《关于推进新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》实施以来，对“三农”发展的支持推动力度不断加大，城乡一体化发展的体制机制逐步健全完善，城乡发展差距逐渐缩小，乡村建设发展水平呈现逐步提质升级的态势。

（四）上海市经济发展阶段水平提升对农村发展的影响

1．区域经济实力显著提升的支撑促进作用

改革开放以后，上海经济逐渐步入平稳较快的发展轨道，尤其是20世纪90年代初开始，进入快速增长阶段。1992年至2007年，上海市地区生产总值连续16年保持两位数的快速增长；1978年，上海市生产总值尚不足300亿元，至2017年已经超过30000亿元，增长了100多倍；地方一般公共预算收入从1978年的不足170亿元，增长到2017年的6600多亿元，增长了38倍多⁽²⁵⁾。地区经济实力的显著增长，为上海工业反哺农业、城市支持农村奠定了重要的经济基础。20世纪80年代，上海就曾从乡镇企业提取“以工补农”专项资金，用于支持农业发展；21世纪初以来，用于支持农业、农村和农民发展的财政资金不断增长，并且根据发展阶段的变化和现实需求，投入重点及投入方式也在不断优化调整。

2．区域经济发展阶段转变的促进作用

改革开放以来，上海已经逐步从工业化中期阶段发展到后工业化阶段。1978年上海市生产总值构成中，工业增加值占76.1%，第三产业增加值占18.1%，工业经济主导的特征十分显著；至2017年，上海市生产总值构成中，工业增加值比重已经降至27.6%，较1978年下降了48个多百分点，第三产业增加值占69%，较1978年比重提高了50多个百分点，已形成服务经济主导的经济结构。从行业结构来看，工业从重化工业主导向知识技术密集型的先进制造业和战略性新兴产业转变；服务业从传统服务行业主导向现代服务业主导转型。

改革开放以来，上海人均地区生产总值明显增长。1978年，上海市人均地区生产总值仅为1445美元，1998年突破3000美元，2004年突破5000美元，2009年突破1万美元；至2016年，上海市人均地区生产总值为17548美元⁽²⁶⁾，达到了后工业化阶段的人均GDP水平。

根据国内外区域经济发展的实践经验及主要理论，进入后工业化社会，意味着步入追求生活质量的发展阶段。政府更加重视公众生活质量、社会福利和社会公平；居民购买力增强，消费水平和需求层次提升，消费结构转变，精神文化需求上升到重要层次并呈现多元化特征，同时对健康优质食品、自然生态环境的需求增强。这些都为推动上海农业农村升级发展创造了重要的发展基础与内生动力。

（五）上海郊区行政区划调整对农村发展的影响

改革开放以来，上海郊区行政区划经历了较大的调整转变过程，包括区县范围及区县建制调整，乡镇合并、撤乡建镇，以及镇村合并、村村合并等。1981年，上海郊区辖有10个县，33个县属城镇，206个农村人民公社，2998个生产大队⁽²⁷⁾；至1990年，上海郊区辖有1区9县，38个镇，189个乡，3013个村委会⁽²⁸⁾；至2000年，上海郊区已辖有7区3县，145个镇，3个乡，2722个村委会⁽²⁹⁾；至2016年，上海郊区共包括9个区，101个镇，2个乡，1582个村委会；所有郊县均已实现撤县设区的调整转变，乡镇基本进行了二并一的调整转变。

行政区划的调整，不仅是行政区域范围或行政区名称的简单调整，而且更重要的是带来区域建设发展重心、机构设置、管理体制、职能权限、资源配置等多种关系的转变，进而对乡村发展产生较大影响。

以撤县建区为例，1988年6月4日，经国务院批准，上海市人大常委会九届一次会议通过《上海市人大常委会关于撤销宝山县和吴淞区设立宝山区的决定》，决定撤销上海市宝山县和吴淞区，设立宝山区，以原宝山县和吴淞区的行政区范围为宝山区的行政区域⁽³⁰⁾，拉开了上海市区县行政区划调整的帷幕，也开创了我国撤县设区的先河。20世纪90年代，上海郊区共有6个县进行了撤县建区的行政区划调整。1992年，经国务院批准，上海市撤销川沙县，将原杨浦、南浦、南市3个区的浦东部分，以及原上海县的三林地区并入，设立浦东新区；撤销原上海县和闵行区，设立新的闵行区；撤销嘉定县，建立嘉定区；1997年、1998年和1999年，上海市金山、松江和青浦三县先后撤县建区。2001年，上海市南汇和奉贤两县实现撤县建区⁽³¹⁾。2016年，上海市最后一个县崇明县撤县建区，至此上海郊区所有郊县已经全部转变为区级建制。

撤县建区的行政区划调整，一方面加速了上海乡村城镇化的进程，另一方面，也使上海郊区发展重心由农业农村为主，向城镇建设、工业和服务业为主转变，对乡村功能定位，以及乡村的数量规模、空间布局及空间形态、区域面积、经济社会结构、环境面貌等都带来较大影响。

（六）主流媒体的有效宣传对农村发展的引导推动作用

改革开放初期，在国家和市级战略导向尚未明确，各界思想认识尚未统一的背景下，主流媒体对农业农村发展的高度重视、紧密关注及有效宣传，对上海农业农村发展起到了重要的引导和推动作用。20世纪80年代，《解放日报》紧密关注上海农业农村发展的新变革、新动态，并及时在头版的重要位置进行宣传报道或开展评论讨论。在当时总体战略方向及政策法规尚未明晰的情况下，这些肯定性的宣传报道或评论，对于转变许多人的思想观念、冲破多种发展束缚和阻力非常及时和重要，对促进上海农村家庭联产承包经营责任制、农民家庭副业经营、农村经商等的发展起到了突破性的引导与推动作用。