一、民国以前海洋政策变化与宁波海洋经济发展

在宁波海洋经济四大产业中，国家对海洋盐业的管理和海洋贸易的管理都是于隋唐时期成形、于两宋时期成熟。相比之下，国家对宁波海洋渔业和海洋港口的管理则要到元明时期。海洋盐业在国计民生和国家财政中的重要地位使得其管理政策非常复杂，而文献中提到的海洋政策在宋元时期主要是针对港口贸易，明清时期则增加了海洋渔业的内容。

北宋朝廷重视市舶，而南宋尤甚于北宋。南宋朝廷偏安于东南一隅，既需负担庞大的军费开支，又要向金纳贡，财政一时捉襟见肘。南宋绍兴十六年(1146)九月二十六日，高宗称：“市舶之利颇助国用，宜循旧法以招徕远人，阜通货贿。”南宋政权提倡通过海外贸易以解财政困顿的燃眉之急，并奉行北宋旧法来规范管理海外贸易。两宋时期，国家设立明州市舶司(务)以掌蕃货、海舶、征榷和贸易之事。北宋太宗淳化三年(992)，两浙市舶司从杭州移置明州定海县，旋即迁至明州城内，这可以看作宋朝明州设市舶机构之始。道光年间掘得的南宋通判蔡范撰《市舶司记》碑记也证实了这一事实：“甬东舶司，创于淳化三年，历承平□中与兴，以迄于今，凡二百三十余载，监莅之官，迄无定舍。”淳化四年(993)，移司回杭州。真宗咸平二年(999), “九月庚子，令杭州、明州各置市舶，听蕃客从便”。此后明州单独设立市舶机构。北宋元丰三年(1080)，政府规定：“诸非广州市舶司辄发过南蕃纲舶船，非明州市舶司而发过日本、高丽者，以违制论。”元丰八年(1085)又规定：“诸非杭、明、广州而辄发海商船舶者，以违制论。”从制度层面确定了明州市舶司对日本、高丽对外贸易进行管理的官方性。南宋初年，明州市舶务与杭州、秀州、温州、江阴五务，归两浙市舶司统辖。罢两浙市舶司后，五务独立经营，后“光宗嗣服之初，禁贾舶至澉浦，则杭务废。宁宗皇帝更化之后，禁贾舶泊江阴及温、秀州，则三郡之务又废”。明州(庆元)市舶务成为两浙地区唯一管理对外贸易的机构。恭帝德祐元年(1275)，战事紧急，庆元市舶务被废。

在两宋朝廷招诱奖进、鼓励对外贸易政策的指导下，明州政府不仅注重规范本地市舶管理外贸秩序，还出具保护救济之法惠及外商。元丰二年(1079)，曾巩出任明州知州，奏请神宗善待遭祸漂流至明州的外国商人，“令置酒食犒设，送系官屋舍安泊，逐日给与食物，仍数日一次别设酒食。阙衣服者，官为置造，道路随水陆给借鞍马舟船。具析奏闻，其欲归本国者，取禀朝旨，所贵远人得知朝廷仁恩待遇之意”。后南宋宝祐六年(1258)，政府还明确规定：“念倭人之流离于海上者，多阻饥，并请就本司人各日给米二升，舶司日支钱一贯五百文，候次年归国日止。”政府保障来华贸易外商的私有财物，当意外发生时，也能保护外商的正当权益。如孝宗年间真里富(今马来西亚境内)大商死后，其财产由明州官府保障发还亲属，获其国家致谢，融洽了两国贸易关系，增进了互信。在国家及地方政府的倡导下，明州对外贸易在两宋时期始终繁荣。

公元1271年，元世祖忽必烈建立元朝。至元十三年(1276)，元军占领庆元。同年，改庆元府为庆元路。至元十六年(1279)，灭南宋，统一全国。尽管元代的对外贸易政策随着政治形势的变化而时有变更，但总体上仍是采取积极的对外政策支持海外贸易的发展，元代海外贸易的规模较之南宋时期更为宏大，庆元与泉州、广州成为元代最重要的三个外贸港口。程端礼称：“明为浙东大郡，其阳大海，远迩方物，夷商贸迁，风帆浪舶，万里毕集，事视他郡尤剧。”可见庆元在全国海外贸易中的重要地位。

庆元设市舶提举司专门管理本港的海外贸易。元初，庆元市舶司几经沿革，与邻近市舶司或分立或合并，至成宗大德二年(1298), “并澉浦、上海入庆元市舶提举司，直隶中书省”。庆元成为全国设立市舶司的三大港口之一(另两个港口是泉州、广州)，并且为江浙地区对外贸易的唯一港口。其后，庆元市舶司尽管经过三次“例革”，但其存在时间远超过被废止的时间，其对庆元外贸的管理颇见成效。

外国商船到庆元，先停泊在定海县等候官员查验，对于能提供公验、公凭的“正规”商人，官员将其货物封存，押送至庆元市舶司，存入市舶库等待抽解，完毕后发还外商，准许贸易。外商离港前，仍需领取公验和公凭，通过市舶司官员的违禁品检查方准离港。对于公验、公凭遗失等特殊情况，市舶司也酌情提供补发服务。对于本国商人外出贸易，政府的管理也非常严格，《市舶则法》规定，本国商人，需有保舶牙人担保，领取公验、公凭出海。《市舶则法》对商人携带的贸易品种类都有明确规定，并列举违反规定的惩罚规则，另规定，本国商船回国只许到原发证的市舶司处接受检查，原地返回。无论是外国还是本国商船，在庆元贸易前，都需要接受市舶司的抽解，“抽分舶商物货，细色十分抽二分，粗色十五分抽二分，再于货内三十分取一”。元代的抽分比例虽时有波动，但主要仍以上述比例抽分。抽分结束后，商人可取回自己的货物进行贸易。

明代海洋政策是在前朝政策实践基础上，结合本朝政策目标而形成的。明代海洋政策实施的目的是恢复元廷统治下被中断的华夏文明，并让周边国家承认其政权的合法性，特别是后一目的，对明成祖朱棣来说更为重要。明代海洋政策最初只是为了防止倭患，后来则是为了政治、经济与外交需要。“嘉靖大倭寇”事件之后，大量关乎宁波海洋经济发展的政策法令陆续出台。

明朝最早的海禁法令是在洪武四年(1371)颁布的，与元朝不同的是，明朝制定的海禁政策更加系统，将元朝临时性禁令和违禁品法令结合起来，同时又加上了海岛居民内迁法令。朱元璋的海禁法令包括禁止船只下海和海岛居民内迁两部分内容，前者是对元朝的继承，而后者则是对反明势力盘踞海岛与朝廷对抗的针对措施。明初对海岛居民内迁政策的实施是比较彻底的，而其他海禁政策则多有变化。洪武二十五年(1392)秋七月己酉，两浙运司报告朝廷：“商人赴温州各场支盐者，必经涉海洋。然着令军民不得乘船出海，故所司一概禁之，商人给盐不便。”朱元璋不得不下旨要求沿海官兵区别对待，使原有船只不许下海的禁令出现松动。可以想象，以此为借口出海的船只会越来越多，面对这种情况，针对船只搭载物的违禁品政策就出台了。其后，政府以朝贡贸易的形式垄断了所有的海外贸易，未经政府批准的商船，皆不允许下海经商。

无论从政治上还是经济上考虑，海外贸易对政权的稳固仍有重要的意义。因此，明初政府在禁绝私人海上贸易的同时，将海上贸易的控制权纳入国家的直接管制之下：所有海上贸易都必须经过朝廷同意，并在各港口市舶司的主持与监督下进行。基于这一思路，明初全国只设浙江宁波、福建泉州和广东广州三个沿海港口为对外贸易港口，其中宁波专通与日本的海外贸易，其贸易以日本政府单方朝贡的形式展开，因此被称为中日朝贡贸易。又因为勘合底簿为双方官方贸易的凭据，因此这一贸易形式也被称为“勘合贸易”。朝贡贸易体制经过洪武年间的反复在永乐元年(1403)最终得以确立并持续到明朝中期。

嘉靖年间(1522—1566)，随着贸易活动的扩大，私人会更多地依赖于寻租和暴力活动。再加上此时走私贸易的畸形发展，给明廷海防带来了极大的不安全因素。这些因素导致海禁更加严厉。与开国初期的《大明律》相比，这一时期实施的《嘉靖问刑条例》显然是重典。在单项案例审判中，由于人为因素的影响，司法部门对违禁下海囚犯处罚的严厉程度往往会高过律法的规定。政府的海禁政策进一步刺激了私人对暴力的投资，为对抗官军禁缉和海盗劫掠，浙海私商结成团伙，配置武器，形成了寄托于私人暴力的“类国家组织”集团。随着相对弱小的集团被消灭、兼并，暴力集团的数量减少，力量壮大，逐渐能与国家抗衡，冲突最终扩散到暴力集团与国家之间。明中期厉行海禁的“双屿之役”所带来的不仅仅是宁波国际走私贸易港地位的消亡，更引发了极其严重的后果。“双屿之役”导致以浙东舟山群岛为中心的私人贸易更加无序、畸形发展，进一步激化了江南商品经济发展同明政府海禁政策之间的尖锐矛盾，从而成为“嘉靖大倭寇”事件的重要动因。

历时十余年的“嘉靖大倭寇”(1552—1564)事件所造成的切肤之痛在朝野引发了一场前所未有的筹海之争。在朝堂激辩中，国家的海洋政策逐渐发生变化。随着东南海疆的再次安定，重开市舶贸易的呼声再次出现。嘉靖四十四年(1565)九月，浙江巡抚都御史刘畿上疏反对重开市舶司，这一请求得到户部的支持。自此以后，中国与日本的直接贸易彻底断绝。当明世宗去世，其子朱载垕即位，改元隆庆(1567)，诏令全国革旧布新之际，福建巡抚涂泽民即奏请在漳州月港开放海禁。此奏请迅速得到明廷批准，这一革新史称“隆庆开海”(又称“隆庆开关”)。此后，民间私人的海外贸易获得了合法的地位，地处偏僻的月港遂被辟为私人贸易港。不过，政府在允许民间私人贸易远及东、西二洋的时候，日本仍处于禁止之列。至此之后，明初出台的严厉海禁政策转向有限海禁政策，在政府管制下，私人海上贸易成为合法行为。

经历了明清交替的政治变动，清代海洋政策又回到正轨。清政府认识到开放海洋对于沿海居民生活的重要性。相较海上贸易，政府对渔业经济活动没有太大争议，这也是清初海洋渔业活动先于海上贸易开禁的重要原因。在整个清代，政府海洋政策趋于完善，对沿海民众、船只和活动区域的管制更加深入细致。和明代相比较，清代海洋政策的出台都是区域环境变化与腹地经济变迁相互作用的结果。影响海洋经济活动的政策内容在这一时期发生了很大变化，除了加强对沿海及岛屿居民的管理外，国家开始逐渐开放沿海岛屿以供居民居住。而船只管理的细化不仅仅体现在明确规定了商渔船制式，还体现在详细规定了船只出入口的查验及搭载物品的限制。对在海上用于渔业捕捞和交通运输的船只，水师的定期巡航与渔汛期监管成为常态。总体而言，清代海洋政策经历了从严格到逐渐放松的过程，而商渔船的制式与活动方式也逐渐趋同，这对包含渔业在内的海洋经济发展无疑是非常有利的。

康熙二十三年(1684)政府开放海禁，不仅私人海上贸易开始合法化，政府对沿海居民向岛屿迁徙的禁令也得以解除。康熙四十六年(1707)，兵部规定出海商渔船只“将十船编为一甲，取具一船为匪，余船并坐，连环保结。若船主在籍，而船只出洋生事者，罪坐船主”。其后，随着沿海岛屿居民的逐渐增多，出于安全考虑，康熙五十六年(1717)，浙江巡抚觉罗吉庆以闽海渔船赴浙洋剽掠为由，对浙江沿海岛岙居民开始推行保甲政策。至此，沿海居民、渔民及岛民中的保甲政策已经全面实施。雍正五年(1727)，刑部规定：“船只出洋，十船编为一甲，取具连环保结，一船为非，余船并坐。”同年，兵部也有相同的规定：“其采捕渔船，奸良更难分辨。照陆路保甲之例，以十船编为一甲，一船有犯盗窃者，令九船公首。若隐匿不报，事发将同甲九船一并治罪。至渔船停泊之处，百十成群，多寡不等。十船一甲之外，如有余船，即以奇零之数编为一甲。”

乾隆二十五年(1760)，兵部规定渔船如果要带货物回港，必须“赴置货之地方汛口验明给单，以便沿海游巡官兵及守口员弁查验。如单外另带多货，即移县查明来历”。这一规定的出台，实际上承认了渔船在出海捕鱼的同时，还可以通过远洋运输货物来获利。与此同时，政府对于渔船搭载的货物要征收一定的税款。

乾隆三十七年(1772)，吏部上奏朝廷：“海滨地方、城乡口岸，渔船会聚之所，均仿照保甲编立字号，于渔船出入，严加查察。道员按季亲巡，督率府厅逐一稽查，据实揭报。”对于不能严格执行的官员则“降二级调用”。乾隆五十二年(1787)，户部再次重申对南田等岛屿的封禁令：“浙江象山县大小南田、樊屿、鹁鸽头、大佛头、大月屿、箬鱼头等处孤悬海外，直接大洋，外则支港繁多，内则岛澳丛杂，前明封禁至今，自应仍循旧章，永远封禁，如有妄生觊觎，以开垦为辞混行呈请者，从重治罪。”乾隆五十五年(1790)九月甲辰，颁发上谕，进一步放宽了全国沿海岛屿的开发限制，并申明了岛屿居民的保甲制度：“所有各省海岛，除例应封禁者久已遵行外，其余均着仍旧居住，免其驱逐。”“严饬沿海文武员弁，实力稽查，编列保甲。”在乾隆皇帝的要求下，沿海各省督抚纷纷出台了本省沿海岛屿的保甲政策。乾隆五十八年(1793)六月辛卯，浙江巡抚觉罗长麟对浙江大陈山沿海一带岛屿保甲政策执行情况做了详尽说明：“每一岛峙，设岙长一人。每居民十家，设甲长一人。每十甲，设总甲一人。先令各出保结，如该甲内有通盗之人，据实禀报，容隐者治罪。”乾隆五十九年(1794)，户部对浙江沿海岛屿开发情况做了详细调查，其中国家封禁的岛屿是台州府“宁海县所辖之南田山等四处”。