3 不具有法人资格的行政机关直属机构是否具有答复相对人政府信息公开申请的法定职责

——康宝华诉厦门市国土资源与房产管理局集美分局不履行政府信息公开法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

福建省厦门市中级人民法院（2015）厦行终字第117号行政判决书

2.案由：不履行政府信息公开法定职责

3.当事人

原告（被上诉人）：康宝华

被告（上诉人）：厦门市国土资源与房产管理局集美分局（以下简称集美土房分局）

【基本案情】

原告康宝华于2015年3月27日向厦门市国土资源与房产管理局（以下简称市国土房产局）和被告集美土房分局提起政府信息公开申请，申请依法书面公开“征迁人在申请人住宅所在区域（集美区杏滨街道前场社区石厝山顶头部分）的集体土地上进行拆迁建设的下列文件：1.房屋拆迁许可证及其申报材料；2.建设项目用地预审文件；3.征地批文（包括征地红线图）；4.征地公告，征地补偿安置方案公告。”市国土房产局收到原告信息公开申请后于法定期限内作出《政府信息公开告知书》，并提供关于西环快速路（集美大道公铁立交—孚莲路段）道路工程建设项目用地土地征收预先通告复印件和建设项目用地预审意见书复印件，随后邮寄送达原告。被告收到原告申请后，未向原告公开相关信息，也未作出答复。原告诉请确认被告不履行政府信息公开法定职责的不作为行为违法，并判令被告立即公开原告申请的前述政府信息。

【案件焦点】

被告集美土房分局对原告康宝华提出的政府信息公开申请，是否具有履行信息公开义务的法定职责。

【法院裁判要旨】

福建省厦门市集美区人民法院经审理认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，原告申请获取的政府信息之一，即由市国土房产局提供的厦国土房集〔2007〕26号文件《关于西环快速路（集美大道公铁立交—孚莲路段）道路工程建设项目用地土地征收预先通告》的制作机关系被告集美土房分局。因此，被告作为厦门市集美区行使土地行政管理职权的行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”第二十四条第一款、第二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，鉴于市国土房产局作出的答复并未说明系代表其和被告对原告的政府信息公开申请进行一并答复，而被告又未能提供有效证据证明其已对原告递交的政府信息公开申请进行处理和答复。因此，被告在收到原告递交的政府信息公开申请后，未依据条例的上述规定进行相应的处理，其行为已构成不履行法定职责，本院应予纠正。福建省厦门市集美区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：

责令被告厦门市国土资源与房产管理局集美分局于本判决生效之日起十五个工作日内对原告康宝华提出的政府信息公开申请作出处理。

一审宣判后，被告集美土房分局不服，上诉至福建省厦门市中级人民法院。

上诉人集美土房分局请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。理由：一、原审法院错误认定上诉人系厦国土房集〔2007〕26号文件的制作机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相应处理的法定职责。1.上诉人是市国土房产局的派出机构、分支机构，不具备独立的法人资格，对外只有市国土房产局具备独立法人资格。2.市国土房产局与上诉人是垂直领导关系，上诉人并非集美区人民政府的组成部门，而与市国土房产局均是厦门市人民政府的组成部分，二者职能相同。被上诉人在向上诉人提出信息公开申请的同时，也向市国土房产局提出申请，收到申请后，已经以市局的名义对外作出答复，故上诉人未重复答复符合《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第十三条的规定。二、被上诉人于原审的诉讼请求实属无理缠诉。三、即便上诉人需要对被上诉人作出答复，本案原审判决方式亦有错误。

二审审理查明：1.双方当事人向原审法院提交的证据均移送本院。2.被上诉人向本院补充提交上诉人“机构主要职能”的网页打印件一份，以证明上诉人的法定职责包括“12.负责辖区征地协调工作；受市征地主管部门委托受理征地申请和发布征地公告”，上诉人可以获取土地方面的信息材料。被上诉人同时提交《厦门市国土资源与房产管理局政府信息公开暂行办法》及《厦门市国土资源与房产管理局政府信息依申请公开工作实施细则（试行）》两份依据，以证明上诉人具有答复被上诉人信息公开申请的法定职责。上诉人对被上诉人所举证据的真实性无异议，但主张上诉人所举证据已超过举证期限，不属于“新证据”范畴。经审查，本院认为，针对上诉人主张其并非答复被上诉人申请公开信息主体的上诉意见，被上诉人补充提交上诉人“机构主要职能”的相关材料，上诉人对相关材料的真实性并无异议，且与本院依职权调取《厦门市国土资源与房产管理局集美、海沧、同安、翔安分局职能配置、内设机构和人员编制规定》（厦委编办〔2003〕039号，下称厦委编办〔2003〕039号文）内容相互印证，本院予以采信。被上诉人补充提交的市国土房产局制定的有关政府信息公开的暂行办法及实施细则属于规范性文件，不属于证据。3.本院依职权调取上诉人的“三定方案”即厦委编办〔2003〕039号文，双方当事人对该证据均无异议。4.双方当事人对原审判决查明的事实均无异议，本院予以确认。5.另查明，厦委编办〔2003〕039号文载明，上诉人系市国土房产局的直属机构，其主要职责包括负责辖区内征地协调工作，受市征地主管部门委托受理征地申请和发布征地公告。《国土资源部办公厅关于〈厦门市征地制度改革试点方案〉的复函》（国土资厅函〔2002〕89号）批复同意的《厦门市征地制度改革试点方案》中涉及区征地行政主管部门的具体管理职能包括受市政府委托发布征地预告。

福建省厦门市中级人民法院经审理认为：根据上诉人的“三定方案”确定其具有“受市征地主管部门委托受理征地申请和发布征地公告”的法定职责、《厦门市征地制度改革试点方案》中涉及区征地行政主管部门的具体管理职责包括受市政府委托发布征地预告的试点改革内容，结合市国土房产局向被上诉人提供的厦国土房集〔2007〕26号文的制作机关及发布机关均系本案上诉人的事实，原审判决依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十七条的规定，认定上诉人具有依被上诉人的政府信息公开申请作出相应处理的法定职责，并无不当。

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，作为依申请的信息公开行为，行政机关应当区分具体情况对申请作出答复或告知，而不应对申请置之不理。即便上诉人认为市国土房产局已对被上诉人的同一申请作出答复，其作为市局的直属机关，无须重复答复，亦应告知申请人相关情况。况且对信息公开申请人而言，不能要求其清楚了解行政机关内部委托行使职权的关系，因此本案被上诉人向市国土房产局及上诉人同时提出信息公开申请，不属于《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）规定的向同一行政机关重复提出申请的情形。上诉人关于其无须对被上诉人向同一行政机关的重复申请作出处理的上诉理由，本院不予支持。原审判决认定上诉人构成不履行法定职责，并无不当。

关于原审判决方式问题，上诉人至今未对被上诉人向其提出的信息公开申请作出答复，且市国土房产局作出的答复亦未说明系同时代表上诉人对被上诉人的政府信息公开申请一并进行答复，因此本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项所规定的“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”情形，原审法院判决上诉人在指定期限内对被上诉人提出的政府信息公开申请作出处理，并无不当。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，福建省厦门市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条之规定，判决：

驳回上诉，维持原判决。

【法官后语】

一、不具有法人资格的行政机关直属机构、分支机构或派出机构是否具有答复相对人政府信息公开申请的法定职责

关于不具有法人资格的行政机关直属机构、分支机构或派出机构，是否具有依相对人的政府信息公开申请，履行信息公开义务的法定职责问题，在实践中有不同观点。一种观点认为，不具备法人资格的行政机关直属机构、分支机构或派出机构，不具有信息公开法定职责，对外只能由具有法人资格的行政机关处理相对人提起的政府信息公开申请。另一种观点认为，不具有法人资格的行政机关直属机构、分支机构或派出机构，在其具体的管理职责范围内，均可能作出具体的行政行为，并形成相应的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该条例第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条例的前述规定，不具有法人资格的行政机关直属机构、分支机构或派出机构，在其具体的管理职责范围内，对其制作或获取的政府信息，具有依相对人的政府信息公开申请，履行信息公开义务的法定职责。笔者持第二种观点，二审合议庭也予以认同。在本案中，被告集美土房分局系市国土房产局的直属机构，其主要职责包括负责辖区征地协调工作，受市征地主管部门委托受理征地申请和发布征地公告。被告在履行职责过程中制作并发布了本案所涉的厦国土房集〔2007〕26号文件，即《关于西环快速路（集美大道公铁立交—孚莲路段）道路工程建设项目用地土地征收预先通告》，而原告要求被告公开的政府信息，就包括要求被告公开该土地征收预先通告。故被告集美土房分局尽管无法人资格，但对其在管理职责范围内制作的政府信息（如厦国土房集〔2007〕26号文件）具有法定的公开义务。被告在收到原告递交的政府信息公开申请后，应依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定作出处理，履行政府信息公开法定职责。

二、本案的判决方式问题

本案业经审理，可以认定被告在收到原告递交的政府信息公开申请后，应依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定作出处理，履行政府信息公开的法定职责。这里需要说明的是，被告在审理过程中，向法院陈述原告在同一时间亦向原告的上级机关市国土房产局提出政府信息公开申请，且市国土房产局已对原告提出的政府信息公开申请进行书面答复，并提供了《关于西环快速路（集美大道公铁立交—孚莲路段）道路工程建设项目用地土地征收预先通告》和《建设项目用地预审意见书》。关于本案的判决方式方面，存在不同观点。一种观点认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”按照该规定，尽管被告存在不履行政府信息公开法定职责行为，但因其上级机关已对原告的政府信息公开申请作出了处理，故判决被告履行已没有实际意义，应判决确认被告不履行政府信息公开的行为违法。另一种观点认为，尽管原告同时向被告及其上级行政机关提出相同的政府信息公开申请，但因两者系不同的政府信息公开义务主体，且被告至今未对原告向其提出的信息公开申请作出答复，其上级机关作出的答复亦未说明系同时代表被告对原告的政府信息公开申请一并进行答复，故本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项所规定的“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”情形，应判决责令被告在指定期限内对原告提出的政府信息公开申请作出处理。笔者同意第二种观点，并据此作出本案判决。

编写人：福建省厦门市集美区人民法院 丁耀霜