8 超过合理期限作出的行政行为属于明显不当

——宝应县安宜镇东升村盛庄村民小组、宝应县安宜镇三里村施庄村民小组诉宝应县人民政府不履行土地确权法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省扬州市中级人民法院（2015）扬行初字第00003号行政判决书

2.案由：不履行土地确权法定职责

3.当事人

原告：宝应县安宜镇东升村盛庄村民小组（以下简称盛庄组）、宝应县安宜镇三里村施庄村民小组（以下简称施庄组）

被告：宝应县人民政府（以下简称宝应县政府）

【基本案情】

2012年9月23日，宝应县国土资源局对盛庄组、施庄组村民代表于2012年9月12日向宝应县国土资源局提出的《关于请求对白金龙宾馆、餐厅、浴室及院内所占地进行土地权属确认的报告》作出答复：“以上反映的宗地我局也从未受理任何单位的土地申请的土地登记，也没有核发任何土地使用权证书。其土地权属为原集体所有。”

原告于2014年9月10日向被告宝应县政府提出申请，认为农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权，请求被告对宝应县原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用原告的集体土地权属予以确认，核发证书。被告收到原告申请后，未予答复。原告遂于2014年12月8日诉至法院。

被告于2015年4月18日作出了《关于“关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告”的答复意见书》，该答复意见书于2015年4月21日向两原告的诉讼代表人送达，意见为：盛庄组和施庄组不是原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地的所有权人。

【案件焦点】

1.本案原告起诉是否符合行政诉讼的起诉与受理条件；2.对于原告2014年9月提出的申请，被告有没有合法、合理地履行法定职责。

【法院裁判要旨】

江苏省扬州市中级人民法院经审理认为：第一，关于原告起诉是否符合起诉与受理条件。1.关于起诉期限。被告认为1988年原告与城东花圃苗木场等单位签订《关于历史用地情况的说明》时即明知并同意将涉案宗地确权给城东花圃苗木场，至2012年提出确权申请，已经超过二十年的诉讼时效期间的理由不能成立。本案原告并非诉讼1988年的相关行政行为，其于2014年12月8日向法院起诉，请求判决被告宝应县政府履行土地确权的法定职责，其提起诉讼的事实基础是原告于2014年9月10日向被告提出申请，要求对宝应县原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用的土地权属予以确认，但被告未予答复。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”因此，对于本案起诉被告不履行土地确权的案件，其起诉期限应当从被告收到原告的申请之日起60日后开始起算。本案被告于2014年9月收到原告的申请，在60日内未予以答复，原告于2014年12月8日向人民法院提起诉讼，没有超过法定起诉期限。2.关于原告的主体资格。原告本次起诉请求判令被告针对其2014年9月10日提出的申请履行土地确权的法定职责，其作为提出确权申请的申请人，具备原告的主体资格。被告所持原告不是涉案宗地所有权人、无权以土地所有者身份提起诉讼的理由，不能成立。

第二，对于原告2014年9月提出的土地确权申请，被告没有依法履行法定职责。1987年1月1日起施行的《土地管理法》第九条第一款、第二款即已规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”2004年修订的《土地管理法》第十一条第一款、第二款亦规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”土地权属，应以县级人民政府核发的土地权属证书为准。本案原告于2012年9月向宝应县国土资源局提出的确认土地权属的报告，应由被告宝应县政府作出处理决定，2012年宝应县国土资源局对原告作出的答复，不能视为县级人民政府也即被告作出的土地权属处理决定。因此，被告所持其于2012年9月23日已向原告作出书面答复、已经履行了法定职责的理由，没有事实依据。对于涉案宗地，被告一直没有办理过土地权属登记，原告主张对该宗地的权利，要求被告对宝应县原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用的土地权属予以确认、核发证书，被告应当依照上述法律的规定对原告的申请作出是否确认权属和核发土地权属证书的处理决定。

第三，鉴于被告于2015年4月18日作出了《关于“关于请求对原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地权属予以确认的报告”的答复意见书》，上述答复意见书虽然没有明确争议土地的所有权人，但明确了盛庄组和施庄组不是原白金龙宾馆、餐厅及浴室所占用土地的所有权人。因此，应当认定被告对原告提出的确认土地权属、核发证书的申请作出了处理。虽然相关法律法规没有对被告应当作出处理的时间明确规定，但是，对于原告2014年9月提出的土地确权申请，被告于2015年4月18日作出答复，显然超出了合理的作出处理的期间，应当被确认为违法。

江苏省扬州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，作出如下判决：

确认被告未在合理期限对原告的申请作出处理的行为违法。一审诉讼费人民币50元，由被告宝应县政府承担。

【法官后语】

修改后的《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”该规定在撤销判决适用情形中增加了“明显不当”这一项，在对行政行为合法性审查的基础上，加大了对明显不合理的行政行为的监督和制约力度。

行政行为明显不当，指的是行政行为严重违反行政合理性原则而不合适、不妥当或者不具有合理性。“明显不当”既包括实体层面上的不当，也包括程序层面上的不当。程序上“明显不当”的行政行为主要指行政行为虽然没有法定的时间、步骤、方式等明确要求，但又显然超越了合理期限、合理步骤、合理方式加以实现行政目的。其表现形式又包括作为类和不作为类，作为类的程序“明显不当”会导致法院作出撤销判决，不作为类的程序“明显不当”会导致法院作出履行判决或确认违法判决。

《土地管理法》对于行政机关对于当事人的土地确权、核发土地证书的申请作出处理的期限未作明确规定。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定了国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长时间。对于原告2014年9月提出的土地确权、核发土地证书的申请，被告于2015年4月18日作出答复，显然超出了合理的作出处理的期间，程序明显不当。鉴于被告已经作出了相关的处理，故法院作出了确认被告未在合理期限对原告的申请作出处理的行为违法的判决。

编写人：江苏省扬州市中级人民法院 李春蓉