第三节　国内外环境保护发展历程

一、国外发达国家环境保护发展历程

世界各国，主要是发达国家的环境保护工作，大致经历了四个发展阶段。

1．限制阶段

环境污染早在19世纪就已发生，如英国泰晤士河的污染、日本足尾铜矿的污染事件等。20世纪50年代前后，相继发生了比利时马斯河谷烟雾、美国洛杉矶光化学烟雾、美国多诺拉烟雾、英国伦敦烟雾、日本水俣病和骨痛病、日本四日市大气污染和米糠油污染事件，即所谓的八大公害事件。由于当时尚未搞清这些公害事件产生的原因和机理，所以一般只是采取限制措施。如英国伦敦发生烟雾事件后，制定了法律，限制燃料使用量和污染物排放时间。

2. “三废”治理阶段

20世纪50年代末至60年代初，发达国家环境污染问题日益突出，1962年美国生物学家雷切尔·卡森所著《寂静的春天》（Silent Spring）一书，用大量翔实的事实描述了有机氯农药对人类和生物界所造成的影响，唤醒了世人的环境意识，于是各发达国家相继成立了环境保护专门机构。但因当时的环境问题还只是被看成工业污染问题，所以环境保护工作主要就是治理污染源、减少排污量。因此，在法律措施上，颁布了一系列环境保护的法规和标准，加强了法制。在经济措施上，采取给工厂企业补助资金，帮助工厂企业建设净化设施；并通过征收排污费或实行“谁污染、谁治理”的原则，解决环境污染的治理费用问题。在这个阶段，投入了大量资金，尽管环境污染有所控制，环境质量有所改善，但所采取的“末端治理”措施，从根本上来说是被动的，因而收效并不显著。

3．综合防治阶段

1972年6月5日在瑞典首都斯德哥尔摩召开联合国“人类环境会议”，提出了“只有一个地球”的口号，并通过了《人类环境宣言》，提出将每年的6月5日定为“世界环境日”。这次会议成为人类环境保护工作的历史转折点，它加深了人们对环境问题的认识，扩大了环境问题的范围。宣言指出，环境问题不仅仅是环境污染问题，还应该包括生态破坏问题。另外，它冲破了以环境论环境的狭隘观点，把环境与人口、资源和发展联系在一起，从整体上来解决环境问题。环境污染的治理也从“末端治理”向“全过程控制”和“综合治理”发展。1973年1月，联合国大会决定成立联合国环境规划署，负责处理联合国在环境方面的日常事务工作。

4．可持续发展阶段

20世纪80年代以来，人们开始重新审视传统思维和价值观念，认识到人类再也不能为所欲为地成为大自然的主人，人类必须与大自然和谐相处，成为大自然的朋友。

1987年由挪威首相布伦特兰夫人在《我们共同的未来》中提出了可持续发展（sustainable development）的思想。1992年6月在巴西里约热内卢召开了人类第二次环境大会，会议第一次把经济发展与环境保护结合起来认识，提出了可持续发展战略，标志着环境保护事业在全世界范围发生了历史性转变。

进入21世纪后，可持续发展的思想进一步深化。2002年8月在南非约翰内斯堡召开的可持续发展世界首脑会议，提出了经济增长、社会进步和环境保护是可持续发展的三大支柱，经济增长和社会进步必须同环境保护、生态平衡相协调。2012年6月在巴西里约热内卢召开了联合国可持续发展大会，会议发起可持续发展目标讨论，提出绿色经济是实现可持续发展的重要手段。至此，各国已达成共识：人类社会要生存下去，必须彻底改变靠无限制地消耗自然资源的同时又破坏生态环境而维持发展的传统生产方式，人类必须走经济效益、社会效益和环境效益融洽和谐的可持续发展道路。

二、中国环境保护发展历程

新中国成立以来，我国的环境保护事业经历了从无到有、从小到大，先发展经济后环保、先污染后治理，到经济与环保同步发展，从科学发展观出发，走可持续发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会的历程。

1．萌芽阶段（1949—1973年）

新中国成立初期，由于当时人口相对较少，生产规模不大，所产生的环境问题大多是局部性的生态破坏和环境污染。经济建设与环境保护之间的矛盾尚不突出。

1972年6月，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议。根据周恩来总理的指示，我国政府派代表团参加了会议。通过这次会议，我国高层的决策者开始认识到中国也同样存在着严重的环境问题，需要认真对待。

2．起步阶段（1973—1983年）

1973年8月，国务院召开第一次全国环境保护会议，审议通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字环境保护工作方针和我国第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》。至此，我国环境保护事业开始起步。

1974年10月，国务院环境保护领导小组正式成立。之后，各省、自治区、直辖市和国务院有关部门也陆续建立起环境管理机构和环保科研、监测机构，在全国逐步开展了以“三废”治理和综合利用为主要内容的污染防治工作。在此阶段我国颁布了第一个环境标准——《工业“三废”排放试行标准》，标志着中国以治理“三废”和综合利用为特色的污染防治进入新的阶段，并开始实行“三同时”、污染源限期治理等管理制度。

1978年2月，五届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护做出明确规定，为我国环境法制建设和环境保护事业的开展奠定了坚实的基础。同年12月，十一届三中全会胜利召开，强调指出：我们绝不能走先建设、后治理的弯路，我们要在建设的同时就解决环境污染的问题，这也是第一次以党中央的名义对环境保护工作做出指示。

十一届三中全会以后，党和国家对环境保护工作给予了高度重视，明确提出保护环境是社会主义现代化建设的重要组成部分。1979年9月，通过新中国的第一部环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》，我国的环境保护工作开始走上法制化轨道。

3．发展阶段（1983—1995年）

1983年12月，国务院召开第二次全国环境保护会议，明确提出：保护环境是我国一项基本国策；制定了我国环境保护事业的战略方针——“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展”（“三同步”），实现“经济效益、环境效益、社会效益的统一”（“三统一”）。这次会议在我国环境保护发展史上具有重大意义，标志着中国环境保护工作进入发展阶段。

1988年设立国务院直属机构——国家环境保护局。地方政府也陆续成立环境保护机构。1989年4月，国务院召开了第三次环境保护会议，推出了“三大政策”和“八项制度”。三大政策是：“预防为主、防治结合、综合治理”，这是环境保护的基本指导方针；“谁污染谁治理”，明确环境治理的责任和原则；“强化环境管理”，强调法规和政府的监督作用。八项制度是：“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、污染限期治理制度、排污申请登记和许可制度、环境目标责任制度和污染集中控制制度。

这三大政策和八项制度，把实施基本国策和同步发展方针具体化了，从而使我国的环境管理由一般号召和靠行政推动的阶段，进入法制化、制度化的新阶段，是环境保护特别是环境管理一个重大的、具有根本意义的转变。

1992年联合国环境与发展大会之后，我国在世界上率先提出了《中国环境与发展十大对策》，第一次明确提出转变传统发展模式，走可持续发展道路。1994年我国又制定了《中国21世纪议程》和《中国环境保护行动计划》等纲领性文件，可持续发展战略成为我国经济和社会发展的基本指导思想。

1993年10月召开了全国第二次工业污染防治工作会议，提出了工业污染防治必须实行清洁生产，实行“三个转变”，即由末端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散与集中控制相结合转变。这标志我国工业污染防治工作指导方针发生了新的转变。

4．深化阶段（1995—2012年）

进入20世纪90年代后，国务院提出：由污染防治为主转向污染防治和生态保护并重；由末端治理转向源头和全过程控制，实行清洁生产，推动循环经济；由分散的点源治理转向区域流域环境综合整治和依靠产业结构调整；由浓度控制转向浓度与总量控制相结合，开始集中治理流域性、区域性环境污染。

1996年7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，发布了《国务院关于加强环境保护若干问题的决定》，大力推进“一控双达标”（控制主要污染物排放总量、工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达标）工作，全面开展“三河”（淮河、海河、辽河）和“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防治、“两控区”（酸雨污染控制区、二氧化硫污染控制区）大气污染防治、“一市”（北京市）污染防治、“一海”（渤海）污染防治（简称“33211”工程）。启动了退耕还林、退耕还草、保护天然林等一系列生态保护重大工程。

1997—1999年，中央连续3年就人口、环境和资源问题召开座谈会，党和国家领导人直接听取环保工作汇报，并要求：建立和完善环境与发展综合决策、统一监管和分工负责、环保投入、公众参与四项制度，把环保工作纳入制度化、法制化的轨道；各级领导干部要注意算大账，对环境保护工作要长期不懈地抓紧抓好。

2002—2012年，党的十六大以来，党中央、国务院提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型环境友好型社会、让江河湖泊休养生息、推进环境保护历史性转变、环境保护是重大民生问题、探索环境保护新路等新思想和新举措。2002年、2006年和2011年国务院先后召开第五次、第六次和第七次全国环境保护大会，做出一系列新的重大决策部署。把主要污染物减排作为经济社会发展的约束性指标，完善环境法制和经济政策，强化重点流域区域污染防治，提高环境执法监管能力，积极开展国际环境交流与合作。在2002年的第五次全国环境保护会议上，部署“十五”期间的环境保护工作，并强调指出：“要继续搞好环境警示教育，把公众和新闻媒体参与环境监督作为加强环保工作的重要手段。对造成环境污染、破坏生态环境的违法行为，要公开曝光，并依法严惩。”

第六次全国环境保护大会的主题是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面落实科学发展观，坚持保护环境的基本国策，深入实施可持续发展战略；坚持预防为主、综合治理，全面推进、重点突破，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题；坚持创新体制机制，依靠科技进步，强化环境法治，发挥社会各方面的积极性。经过长期不懈努力，使生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，可持续发展能力不断增强，人与自然和谐相处，建设环境友好型社会。

5．生态文明建设阶段（2012年至今）

2012年11月召开的“十八大”将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，即“五位一体”（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设）的总体布局，把生态文明建设和环境保护摆上更加重要的战略位置，习近平总书记对生态文明建设和环境保护提出一系列新理念、新思想、新战略，涵盖重大理念、方针原则、目标任务、重点举措、制度保障等诸多领域和方面，指明了实现发展和保护内在统一、相互促进和协调共生的方法论。党的十八届五中全会强调牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，将生态环境质量总体改善列为全面建成小康社会目标。

在这期间国务院先后确立了“大气十条”（2013年9月）、“水十条”（2015年4月）、“土十条”（2016年5月）。中央还相继出台了一系列重要文件和法律法规，完成了重大、系统、全面的制度构架，绘就了当前和今后一个时期生态文明建设的顶层设计图，具有重要的引领和指导作用。

生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是人与自然、环境与经济、人与社会和谐共生的社会形态。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，环境保护取得的任何成效、任何突破，都是对生态文明建设的积极贡献，直接决定着生态文明建设的进程。“十八大”做出的具有里程碑意义的科学论断和战略抉择，标志着我们党对中国特色社会主义规律认识的进一步深化，昭示着要从建设生态文明的战略高度来认识和解决我国环境问题。