第三节 核心概念的界定

英国学者维特根斯坦曾经指出，“概念引导我们进行探索”,概念界定是问题研究的逻辑起点。如果对概念界定不清，那么就有可能放弃对自己真正有益的知识，进而得出有害的结论。伴随着公共服务合同外包的兴起，人们对公共服务合同外包的探索与研究日益增加。为避免陷入概念纷争，在全面介入公共服务合同外包的模式、风险及风险控制研究之前，有必要对本研究所涉及的公共服务合同外包、公共服务合同外包风险等核心概念进行界定与澄清。

一 公共服务

服务是主体和客体分离的结果，是人的需要与满足人的需要的外界物（客体）之间的一种关系，也系指客体在其效用性上对主体需要的满足。换言之，一项服务是指服务主体能够向服务对象提供的活动或利益，它的结果可能与实际的劳动产品有关，也可能体现为非物质形态的活劳动。而且，如同马克思指出的那样，“服务本身有使用价值，由于它们的生产费用，也有交换价值”。

那么，究竟何为公共服务呢？换句话说，公共服务的内涵是什么呢？从行动理论的逻辑出发，美国学者罗纳德·J．奥克森认为，（公共）服务供应是指一系列集体选择行为的总称，它就如下事项做出决定：需要提供什么样的产品和服务，产品和服务的数量和质量标准，需要筹措的收入数和如何筹措，如何约束和规范公共产品和服务消费中的个人行为，以及如何安排产品和服务的生产。按照国内学者李军鹏教授的观点，最早的“公共服务”概念是由法国公法派学者代表拉昂荻骥于1912年提出的，荻骥对于“公共服务”的理解是：任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则就不能得到保障的特征。可见，由于受时代背景和知识的局限与限制，荻骥对于“公共服务”的内涵界定显然侧重于法治的核心作用，其概念不仅指出政府是传统公共服务提供的唯一合法主体，而且将政府控制与公共服务的内涵直接等同起来。这种观点带有浓厚的时代气息，在某个意义上也契合了当时政治统治的需要。但是随着时代的变迁，人们的观念认识在逐步发生变化，尤其是到了近代民主社会，这种观点受到了众多的质疑：政府有可能不再作为唯一合法的公共服务提供者；而在许多学术语境中，人们甚至将法律裁判和社会管制作为与“公共服务”对立的概念加以对待。

此后，“公共服务”是伴随着“公共物品”概念的演变而出现的。原因之一是政府改革和政府管理理论研究的经济学转向，包括古典自由主义、国家干预主义和新自由主义等思潮的兴起；原因之二是随着世界各国民主政体的建立和福利国家时代的到来，在20世纪30年代以后相当长的时间内，西方政府直接提供公共物品生产或者通过政府干预的形式刺激经济快速增长成为一种普遍性的选择。理论界最典型的理论莫过于萨缪尔森的“公共物品”，以及后来的布坎南、奥斯特罗姆对于公共物品的分类研究。时至今日，相关理论仍然是公共管理学者研究的理论基础，由此也决定了目前研究公共服务的主流路径是以公共物品的理论来界定公共服务的内涵。

概言之，现有学术界有关“公共服务”的概念及其阐述方法，可谓观点纷呈、意见不一，有所谓“物品解释法”、“利益解释法”、“主体解释法”、“价值解释法”、“内容解释法”和“职能解释法”。鉴于研究篇幅限制，在此就不一一加以赘述。根据研究之需要，结合以往学者的观点，笔者将“公共服务”做如下界定：所谓公共服务，系指政府以及其他公共部门通过行使公共权力，筹集和调动社会公共资源，通过提供各种物质形态或者非物质形态的公共产品，以回应社会公众的公共需求、维护社会公共利益的实践活动的总称。

为了更好地厘清这一概念内涵，我们有必要将公共服务与私人服务做一比较。从比较的视角看，公共服务与私人服务除了具有一般服务的共性外，存在三个方面的重要区别。

首先，公共服务的过程是一个集体消费的过程，需要有一个第三主体代表分散的服务对象。公共服务有三个类型的角色，即消费者、生产者和连接生产者和消费者的提供者；而在私人服务中只有前两者没有提供者，消费者与生产者直接发生对接，产生服务消费。这个第三主体通过收集分散的或者缺乏表达能力的服务对象的需求信息并为满足其需求做供给规划、寻找资源、安排服务生产、调解服务的生产者与服务对象的关系，从而把原本可能是分散的一对一的服务组合成一幅整体化的图景。

其次，传统的公共服务载体和工具都只能是公共机构或公共物品。但是在新管理主义思想影响下，政府治理的理念发生了显著的变化，从而认为私人机构或私人物品也可以充当公共服务的载体和工具，为公共服务提供生产，这使得公共服务与物质形态的公共产品的区别更加明确。如果说公共产品必须依据其产权是否归属公共机构而定，那么，公共服务则无产权归属的问题，服务的载体和工具这类物品所有权的归属并不影响服务的提供仍然具有公共的属性。

最后，与私人服务相比较，公共服务的供给过程更加重视服务对象的参与，以此彰显其公共性的特征。当今社会，私人服务越来重视消费者在消费时的感受，公共服务则越来越重视消费需求的导向，越来越强调在公共服务供给过程中赋予消费者更多的权限和权利主张，让消费者参与服务规划的制订和服务质量的评估，从而改变传统服务供给模式下消费者被动服务的地位，转而成为公共服务提供的参与者、服务生产的协同者以及服务的消费者，使公民在公共服务体系中的作用和地位与日俱增。

二 公共服务合同外包

理论界对公共服务合同外包（contracting-out for public service）的相关表述比较多。除了专门论述合同外包、政府购买服务、政府外购、政府采购的研究文献之外，在表述诸如民营化、公共服务市场化、合同治理、合同制国家、公私伙伴关系、公私共担风险等内容时都会频繁提及“合同外包”一词。事实上有关公共服务合同外包的表述目前尚未达成一致。为了避免陷入概念的纷争，在全面介入公共服务合同外包研究之前，有必要对公共服务合同外包概念加以界定。虽然，目前学者们对公共服务合同外包的界定尚未达成一致，但是回顾与审视现有研究文献，学者们主要围绕三个方面来界定公共服务合同外包。

第一，从公共服务市场化视角出发，认为公共服务合同外包是政府从内部生产公共服务转向从外部获取的一种方式。持这一观点的典型代表是萨瓦斯、句华、OECD等，他们从公共服务市场化视角出发，将合同外包看作政府采用市场化方式获取公共服务的工具或策略。民营化专家萨瓦斯将合同承包（或称公共服务合同外包）视为民营化的一种形式，认为合同承包主要包括合同外包与政府间协议两种形式。国内学者句华将公共服务合同外包看作公共服务市场化的一种形式，是政府部门以契约形式将公共服务外包给私人企业或非营利组织的过程。OECD认为，“公共服务外包是从外部购买产品和服务而不是在政府机构内部提供这种产品和服务，外包代表了在公共服务的管理和供应过程中，特别是直接民营化（例如所有权的变更）不可能的时候，模仿市场的努力，其基本原理是在服务供应商之间促进竞争”。

第二，从公共服务提供行为属性出发，将公共服务提供活动划分为供给与生产环节，借此认为公共服务合同外包是将公共服务的生产职能以契约形式委托给私人企业或非营利组织，吸收私人组织或非营利组织参与公共服务提供活动。持这一观点的学者主要是Young Chool Choi、郑闻等人，他们从公共服务的生产与提供可以分离的特征出发，强调公共服务合同外包是在政府保留提供责任的前提下，在生产环节引入私人企业或非营利组织。Young Chool Choi指出公共服务外包是引入私人承包商来提供公共服务，政府仍保留其资金提供者的身份，但不再是服务的生产者和直接提供者。

第三，从合同治理的视角出发，认为公共服务合同外包是政府部门将公共服务以契约形式外包给私人企业或非营利组织，双方以平等、自由、合作、互惠为原则，以合同为内在协调机制的一种治理形式。持这一观点的学者主要有陈振明、简·莱恩与菲利普·库珀等人，他们将合同外包看作合同制政府（或合同治理）的一种形式，体现了政府管理模式从传统的权威治理（或等级治理）向合同治理的转变。陈振明提出公共服务合同外包是把民事行为中的合同引入公共管理的领域中，它的做法是以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。库珀认为公共服务合同外包是实现合同制治理的基本手段或工具，在合同外包中参与管理公共合同的公共官员在纵向模式与横向模式的交叉点上运作。

抛开学者们在表述上的差异不谈，有一点是可以肯定的，那就是公共服务合同外包的核心是改变政府直接生产公共服务的行为，在公共服务的生产环节引入私人企业或非营利组织参与的合同治理方式。沿着这一思路进一步分析，公共服务合同外包的内涵至少可以从下述的几个方面来理解。

（1）公共服务生产与提供分离

美国学者罗纳德·J．奥克森指出，“（公共）服务供应是指一系列集体选择行为的总称，它就如下事项作出决定：需要提供什么样的产品和服务，产品和服务的数量和质量标准，需要筹措的收入数和如何筹措，如何约束和规范公共产品和服务消费中的个人行为，以及如何安排产品和服务的生产”。参照奥克森的观点，可以将公共服务提供活动分为服务设计与规划、筹集资金、生产、监管四个环节，而本书所讨论的公共服务合同外包是指政府在承担服务设计与规划、筹集资金与监管职能的前提下，把其应提供的公共服务以契约方式委托给私人企业或非营利组织去生产，以利用代理人的专业技能与资源优势来实现降低成本、提高服务质量的目的。在此，政府是委托人，私人企业或非营利组织是承包商或代理人，公共服务生产所需资金主要来源于政府财政收入。在合同外包实践中，对许多公共服务项目而言，政府本质上是一个提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过非政府部门去做，为谁而做，做到什么程度，怎样筹集资金等问题。而在这一过程中，政府主要充当公共服务的供给规划者、改革组织者、秩序调控者，而不是直接的生产者，具体的生产职责则交由市场负责。

（2）以合同为中介的治理

在公共服务合同外包中，虽然政府官员的官职身份决定其将作为市场的管制者，依靠纵向等级权威采取行动，但是政府的合同参与者身份决定了政府与供应商间的关系更多是一种基于合同而形成的契约关系。在政府与供应商之间，双方签订的合同可能是类似于私法契约的协议，该协议明确确定双方的工作目标、工作任务、服务质量与约定报酬等，但也可能只是一些许诺性或意向性的协议（即准契约关系［quasitrue contracts］），其中，许诺性协议“只是陈述某种承诺，至于这些承诺是否实现，则取决于事态的进展，这种合约不需要严格执行”。而意向性协议的内容则更加灵活，仅表达签约双方的意图和希望，对双方行为的约束作用十分有限。

（3）治理主体多元化

全球治理委员会提出，治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。“如果我们将公共治理区分为源于政府的政府治理、源于社会的自主治理和源于政府与社会的合作治理三种模式的话”，那么合同外包就属于源于政府与社会的合作治理模式。在合同外包中，政府与私人企业或非营利组织以契约形式建立合作关系，共同参与和管理公共服务提供活动。在公共服务提供活动中，传统的政府与消费者的双方关系逐渐演变成政府、消费者、承包方或者监督方等主体的三方或四方关系。

（4）介于政府与市场之间的一种替代性服务提供方式

在公共服务提供方式方面，如果根据公共服务市场化导向而将国有化与市场化看作光谱的两端，光谱的左端代表国有化，即政府直接生产，光谱的右端代表自由化市场，即政府将公共服务业务拍卖给私人企业，那么公共服务合同外包则是介于两者之间的替代性服务提供方式。对此，萨瓦斯明确指出，由于政府失灵与市场失灵的存在，公共服务合同外包成为介于完全由政府提供和完全由市场提供之间的一种重要的替代性服务提供方式。在公共服务提供活动中，对于某些公共服务项目，政府部门可以采用合同外包方式，将政府发现公共偏好、获取资源的优势与市场和社会组织生产、递送服务的优势结合起来，促进有限的公共资源向最优的生产主体倾斜，从而实现提升公共服务供给效率和质量的目标。戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出，公营部门最适合政策管理和实行公平的领域，私营部门则往往在追求效率的领域有上佳的表现，而第三部门则往往在不太能产生利润的领域表现出优势。

另外，在公共服务合同外包概念中，公共服务同样是一个容易引起混乱的核心概念。目前在相关文献中对于公共服务的使用相当广泛。对公共服务的理解主要有广义和狭义之分。广义的公共服务包括政府所提供的所有产品和服务。例如，李军鹏提出，公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称。孙晓莉认为，公共服务包括政权性公共服务、社会性公共服务和经营性公共服务。句华则认为广义的公共服务既包括保障市场经济正常运行的法律制度等，也包括为纠正市场失灵和功能缺陷所制定的宏观经济政策、微观规制等抽象的公共产品，还包括政府所提供的具体公共服务项目。狭义的公共服务主要是指利用公共资源，面向公众所提供的文化、教育、公共交通、医疗、社会保障、科技、体育等社会性服务项目。由于本书探讨的是政府与私人企业或非营利组织之间的合同外包问题，因而本书的公共服务是狭义上的，主要是指面向公众的、具体的社会性服务项目，它不仅包括一般意义上的公共服务活动，即邮政服务、路灯维护、公交服务、环卫服务等，也包括更广泛的社会职能，如养老服务、医疗服务、就业培训服务和环境保护等。