第一章 导论

第一节 研究背景及选题意义

一 研究背景

依据人力资本理论，基本医疗卫生服务会通过作用于人们的健康水平影响劳动力的数量与质量，从而成为经济增长的重要内生变量之一。较高的劳动力教育程度和健康程度是我国经济社会改革取得成功的关键，良好的健康状况为社会提供了优质的人力资本，并促进了社会的进步与经济的发展。健康权则是人最首要的权利，公民权利存在的基础在于人的肉体的存在，健康的身体是城乡居民享有其他权利的基础条件，政府提供基本医疗卫生服务的根本目的在于保障公民的健康权。在市场经济发育较为充分的国家，全体国民平等地享有医疗保障服务已经成为一种常态。

新中国成立以来，我国医疗卫生事业快速发展，农村地区广泛推行的合作医疗制度以较少的经费投入解决了当时占人口绝大多数的农民的医疗保障问题，世界卫生组织（WHO）称其为“发展中国家解决经费问题的唯一典范”。然而在市场化取向的改革进程中，计划经济时期形成的农村合作医疗体系逐渐解体，以经济效率优先的发展方针在带动中国经济迅猛增长的同时却也造成了经济社会发展的严重不均衡，基本医疗卫生服务的公益性遭受到极大的挑战，我国医疗卫生问题形势严峻。时至20世纪90年代以及新世纪之初，我国农村医疗保障的辉煌已不复存在。在1998年的第二次国家卫生服务调查中，农村地区有高达87.3%的居民处于自费医疗的境地，仅仅12.7%的农村居民能够获得各种形式的医疗保障。而世界卫生组织于2000年6月发布了《2000年世界卫生报告——卫生系统：改进绩效》，在对其191个成员国所进行的卫生系统绩效评估与排序中，中国的卫生筹资公平性仅位列188位，排序倒数第4名；综合的卫生系统绩效也仅排列第144位。中国由此被定性为世界上卫生负担最不公平国家中的一员，而其中最重要的原因就是当时中国所出现的巨大的城乡居民医疗保障差异。

进入21世纪，中国农村医疗保障制度的薄弱甚至缺失成为我国“三农”问题严峻以及社会保障体制落后的典型例证，构建农村的基本医疗保障制度可以说是迫在眉睫。目前，我国绝大多数医疗保障资源分布在城市地区，被城市居民使用，占人口绝大多数的农民群体却一直处于医疗保障严重缺乏的困境中。据2013年《中国卫生和计划生育统计年鉴》数据显示，我国卫生总费用在城乡间的分布极为不均衡，2003年至2012年城市卫生总费用从4150.32亿元上升至21065.69亿元，增长4倍，同期城市卫生总费用占全国卫生总费用的比重也从55.6%提高到67.2%，最高的是2007年，达到了77.5%；而2003年至2012年农村卫生总费用从2433.78亿元上升至6781.15亿元，增长约1.8倍，但同期农村卫生总费用占比也从44.4%下降至32.8%。正是由于没有足够的医疗保障制度做后盾，一部分农民受制于低下的收入水平与不断高涨的医疗费用，逐渐陷入了“看病难、看病贵”和“因病致贫、因病返贫”的境地，并最终在贫困与疾病之间形成了严重的恶性循环。据2008年第四次中国卫生服务调查数据显示，农村居民的未就诊率为37.8%，因经济困难导致的未就诊比例为29.2%，可以说，农民健康状况恶化问题已经成为威胁我国经济发展与政治稳定，拷问伦理道义以及社会公平公正等方面的重要因素，从而引起了社会各界对农村医疗保障问题的高度重视。

为了解决农民群众长期得不到健康保障以及由此产生的一系列社会问题，我国政府以统筹城乡发展、构建和谐社会的宏伟蓝图为基点，重视农村医疗卫生事业的发展，决定再建农村合作医疗。2002年10月，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确提出要“逐步建立新型农村合作医疗制度”。2002年12月审议通过的《中华人民共和国农业法（修正草案）》，规定“国家鼓励支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他医疗保障形式，提高农民健康水平”，再次确立了该制度的法律地位。2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，对这一制度的目标原则、组织管理、筹资标准、资金管理、医疗服务管理和组织实施六个方面做出了具体的规定；同年，我国包括民政部、卫生部和财政部在内的三大部委共同发布了《关于实施农村医疗救助的意见》，明确了政府机关要在农村医疗救助中起到主导型作用，要求各级政府必须尽最大努力解决农民看病难的问题，这是完善我国农村医疗卫生体制的重要措施。2009年3月，国务院最新的医疗卫生改革方案（简称为“新医改”）中指出：“当前我国城乡医疗卫生事业发展不均衡，资源配置不公平问题还比较突出，深化医疗卫生体制改革的最终目标是建立完善全面的城乡基本医疗卫生制度。”这一系列有针对性的措施和政策，都表明促进农村医疗卫生事业发展和提高城乡基本医疗卫生服务均等化是国家政府当前面临的重要议题和努力的重点方向。城乡基本医疗卫生服务均等化是在公平与正义原则基础上提出的重要理念，对我国消除城乡差距、缓解社会矛盾、促进社会和谐以及完善我国医疗卫生体制有着重大的意义，具有重大的实践意义与理论价值。

在上述研究背景之下，本书将城乡基本医疗卫生服务均等化作为研究的主要内容，希望通过本书的研究回答以下几个方面的问题：（1）我国城乡基本医疗卫生服务均等化的状况到底怎样？如何对均等化水平进行科学的评测？（2）导致我国城乡基本医疗卫生服务非均等化的原因何在？（3）城乡基本医疗卫生服务非均等化的经济效应如何？（4）解决我国城乡基本医疗卫生服务非均等化的思路与对策是什么？

二 选题意义

（一）有利于保障社会成员的健康权

健康权是人最首要的权利，健康的身体是城乡居民享有其他权利的基础条件，政府提供基本医疗卫生服务的根本目的在于保障公民的健康权。当前，我国正处于由生存型社会向发展型社会过渡时期，人们的公共服务意识在逐渐觉醒，对医疗保障的要求在不断增加。但是，我国大量的公共资源用于经济建设，导致卫生领域的投入总量不足、卫生产品供给结构非均衡等矛盾日益加剧，很多健康指标甚至在不断恶化，一些原本已经被控制的传染病重新复发，很多新的传染病开始威胁人民身体健康，恶性肿瘤、心脑血管疾病等各种重大疾病的发病率不断增加，基本医疗卫生服务需求与供给短缺之间的矛盾非常突出。因此，政府必须创造条件保障每一个社会成员健康权的实现，确保边缘群体和脆弱群体不会因为贫困而丧失健康权。

（二）构建和谐社会的内在要求

我国社会经济发展的重要目标在于构建和谐社会，促进经济建设、文化建设、政治建设等各项社会主义事业的全面发展。而推进城乡基本医疗卫生服务均等化是一项重要的民生工程，与全体国民的健康幸福紧密联系，从而构成了构建社会主义和谐社会的一项重要任务。政府有义务在城乡之间公平配置医疗卫生资源并突出部分医疗卫生的公益性，面向全体社会成员提供统一的水平大体一致的基本医疗卫生服务。城乡基本医疗卫生服务均等化是在公平原则基础上提出的重要理念，是构建和谐社会的内在要求。

（三）有利于解决我国“三农”问题

目前，城乡基本医疗卫生服务均等化的关键和重点在农村，促进农村发展不应当只关注农村经济发展水平，而是应当加强乡镇卫生院的建设，构建农村卫生服务体系，缩小城乡医疗保障水平的差距，为城乡居民提供均等化的基本医疗卫生服务。可以预见，随着农村经济的发展，农民对基本医疗卫生服务的需求越来越强烈，农村医疗卫生服务的供给短缺问题更加凸显，城乡基本医疗卫生服务均等化将有利于提高劳动者身体素质和健康水平，能够解决农民生存所面对的突出难题，为农村的更好更快发展提供有利条件。

（四）有利于完善对城乡基本医疗卫生服务均等化理论研究

目前，我国对于城乡基本医疗卫生服务均等化的理论研究还不够深入。迄今为止还很少专门就影响城乡基本医疗卫生服务均等化的主要因素展开论述，本书将针对这一问题进行系统的研究。此外，我国当前针对城乡基本医疗卫生服务均等化标准、评价指标体系以及城乡基本医疗卫生服务均等化在不同时期内的目标等问题还没有明确，缺乏系统的研究，存在进一步研究的空间。